11-Septembre : derrière l’effondrement des tours, trente ans d’érosion de la neutralité suisse
Vingt-cinq ans après le 11-Septembre, le choc paraît avoir précipité la Suisse dans la coopération occidentale. En réalité, le virage était engagé depuis dix ans. ONU, OTAN, UE : Berne a surtout perfectionné l’art de s’intégrer sans adhérer. Une méthode des petits pas que la votation du 27 septembre remet aujourd’hui en cause.
Le 11 septembre 2001, les tours du World Trade Center s’effondrent, frappées par les djihadistes d’Al-Qaeda. La Suisse renforce sa lutte antiterroriste, sa coopération policière et le renseignement, puis participe à l’ISAF en Afghanistan. Le scénario paraît limpide : le terrorisme aurait précipité son rapprochement avec l’OTAN.
La chronologie est moins commode. Dix jours avant les attentats, le 1er septembre 2001, entraient en vigueur deux révisions de la loi sur l’armée acceptées de justesse par le peuple : armement des militaires engagés dans des opérations de paix et coopération internationale accrue en matière d’instruction. L’OTAN n’avait pas attendu Ben Laden : Partenariat pour la paix dès 1996, Conseil de partenariat euroatlantique en 1997, SWISSCOY dans la KFOR dirigée par l’Alliance en 1999. Le 11-Septembre n’a pas déverouillé la porte, elle était déjà entrebâillée.
Durant la Guerre froide, Berne faisait de la neutralité une politique de distance avec les blocs et les organisations internationales et supranationales. En 1986 encore, les Suisses refusaient l’adhésion à l’ONU. Après la chute du Mur de Berlin, la doctrine change. En 1990, tout en restant hors des Nations unies, la Suisse reprend de manière autonome les sanctions décidées contre l’Irak. En 1993, le rapport fédéral sur la neutralité estime déjà que la « sécurité par la neutralité » doit être complétée par la « sécurité par la coopération ».
Côté ONU, Berne applique des décisions avant même d’être membre. Côté OTAN, Kaspar Villiger envisage dès décembre 1992 un « rapprochement » avec l’OTAN et l’UEO. Quatre ans plus tard, vient le Partenariat pour la paix. Côté européen, le non à l’EEE de décembre 1992 ne referme pas le dossier : il inaugure la voie bilatérale, qui aboutit aux Bilatérales I en 1999.
Pas de grand soir de l’intégration
Une méthode apparaît, dont on constate encore aujourd’hui les derniers avatars. On ne demande pas nécessairement aux Suisses d’entrer dans le club. On commence par reprendre certaines règles, participer à ses mécanismes, rendre les systèmes compatibles ou conclure des accords sectoriels. Chaque pas peut paraître technique, raisonnable, limité. Leur addition l’est beaucoup moins. Pas de grand soir de l’intégration : une succession de petits matins administratifs.
Le 11-Septembre accélère cette mécanique. Terrorisme, finance, police, renseignement et coopération militaire se rejoignent dans une même politique de sécurité transnationale. En 2002, le Conseil fédéral ne présente d’ailleurs pas les attentats comme la naissance d’une doctrine : ils « confirment » sa politique de « sécurité par la coopération ». Le virage était pris, la catastrophe lui fournit un élan supplémentaire, en dépit d’un rôle de l’OTAN devenu contestable avec la dissolution du Pacte de Varsovie.
La même année, la Suisse adhère enfin à l’ONU, après plus d’une décennie durant laquelle elle avait déjà repris volontairement ses sanctions non militaires. Avec l’OTAN, la coopération se densifie : la Suisse soutient ensuite l’ISAF en Afghanistan, sous mandat de l’ONU et dirigée par l’Alliance. En 2003, Berne refuse pourtant de faciliter l’intervention américaine en Irak faute de mandat du Conseil de sécurité. L’alignement n’est donc pas automatique et la neutralité conserve une ligne rouge.
11-Septembre : des petits pas au pas de course
Son périmètre est néanmoins progressivement redéfini. Plus le champ de la « coopération » s’élargit, plus celui de la distance se réduit. Depuis 2022, le mouvement s’est encore accéléré : interopérabilité avec l’OTAN, exercices communs, nouveaux formats de partenariat. Les Observateurs ont déjà montré comment cette orientation affleure jusque dans le matériel officiel de la campagne sur la neutralité.
L’Union européenne offre la version la plus aboutie de la méthode. Après le rejet de l’EEE, la Suisse ne rejoint pas l’UE, mais construit pendant trois décennies un réseau d’accords : Bilatérales I, Bilatérales II, Schengen-Dublin, puis Bilatérales III. Le Conseil fédéral revendique lui-même une voie mise en place « progressivement et de manière pragmatique ». La formule pourrait servir de devise.
Avec le nouveau paquet, la Suisse reste hors de l’Union, mais la reprise dynamique du droit européen s’étend à plusieurs secteurs du marché intérieur. Le 10 septembre, la commission compétente du Parlement européen a approuvé les Bilatérales III par 53 voix contre 3. Le rapporteur Christophe Grudler prévient qu’il n’existe « pas de plan B » : une modification suisse du paquet le rendrait caduc. Une souveraineté bien encadrée : la Suisse reste libre de dire non, mais plus de négocier le contenu de l’accord, avec la menace d’un prix à payer élevé en cas de refus. Une forme de chantage typiquement bruxellois.
Trente ans d’intégration en douce soumis au vote
Prises séparément, ces étapes ont toutes leur justification. L’ONU offre la sécurité collective, l’OTAN l’interopérabilité militaire, l’UE l’accès au marché. Le problème apparaît lorsque l’on regarde le puzzle : depuis trente ans, la Suisse réduit la distance avec les structures occidentales tout en conservant, au moins formellement, son statut de non-membre.
Le 27 septembre, c’est aussi cette méthode que les Suisses auront à juger. L’initiative « Sauvegarder la neutralité suisse » veut inscrire une pratique plus stricte de la neutralité dans la Constitution, interdire l’adhésion à une alliance militaire hors cas d’attaque contre la Suisse et limiter la reprise autonome de sanctions contre des États belligérants, sauf celles décidées par l’ONU. Ses adversaires dénoncent une perte de marge de manœuvre, ses partisans veulent précisément empêcher que cette marge serve, étape après étape, à rapprocher encore la Confédération du bloc occidental.
Le débat ne porte donc pas seulement sur la Russie ou l’Ukraine. Comme nous l’avons déjà souligné, la vraie question est de savoir si la Suisse entend rester neutre lorsque la pression augmente, ou si sa neutralité doit continuer à s’adapter à chaque nouveau rapprochement. La politique de Berne n’est plus de rester à l’écart, mais de s’intégrer sans donner l’impression d’adhérer. Voter « oui » reviendrait alors moins à figer le pays dans son passé qu’à remettre une frontière là où trois décennies de « petits pas » l’ont progressivement effacée.
