Votation sur la neutralité : le narratif de l’OTAN jusque dans le livret officiel

Le 27 septembre, les Suisses se prononceront sur l’initiative visant à inscrire plus strictement la neutralité dans la Constitution. Or, avant même de présenter les arguments des deux camps, le livret officiel pose comme une évidence une lecture particulière de la guerre en Ukraine. Ce choix n’est pas isolé. Depuis 2022, la même lecture sert de toile de fond à la reprise des sanctions européennes et au renforcement de la coopération militaire avec les partenaires occidentaux.

Le verdict est posé avant le débat

L’information a été relevée par Chloé Frammery sur sa page consacrée aux votations suisses. Dans le livret officiel envoyé aux électeurs, la rubrique « Contexte » consacrée à l’initiative affirme :

« Lorsque la Russie a enfreint le droit international en attaquant l’Ukraine, la Suisse a repris la plupart des sanctions de l’UE. »

Ce passage figure bien dans la présentation générale de l’objet, avant la confrontation des arguments. Le livret enchaîne immédiatement sur ce que l’initiative veut précisément empêcher : une coopération avec une alliance militaire ou défensive hors du cas d’une attaque contre la Suisse, ainsi que la reprise de sanctions contre un État belligérant.

Le problème n’est pas que le Conseil fédéral condamne l’intervention russe. Sa position est connue depuis février 2022. Il est libre de la défendre.

Mais ici, une qualification politique et juridique déterminante pour le débat sur la neutralité est présentée comme un élément neutre de « contexte », avant même que les partisans de l’initiative aient exposé leur position.

Le cadrage rejoint celui adopté dès le 24 février 2022 par l’OTAN, qui dénonçait une attaque « injustifiée et non provoquée » et une violation du droit international.

Or cette lecture a précisément servi à justifier la reprise par la Suisse de l’essentiel des sanctions européennes contre la Russie. Et cette reprise des sanctions constitue l’un des principaux points que l’initiative du 27 septembre entend verrouiller.

Le Conseil fédéral ouvre donc le débat en posant comme prémisse le raisonnement qui justifie sa propre politique.

Avant le 24 février, le Donbass était déjà en guerre

Chloé Frammery renvoie pour contester cette présentation à un rapport de la mission d’observation de l’OSCE dans le Donbass. Elle commet une erreur de date : son lien ne mène pas à un rapport du 21 janvier 2022, mais au rapport publié le 21 février, trois jours avant l’intervention russe.

Le document n’en reste pas moins important. Entre les soirées du 18 et du 20 février, les observateurs recensent 2 158 violations du cessez-le-feu dans la région de Donetsk, dont 1 100 explosions, et 1 073 dans celle de Lougansk, dont 926 explosions. Lors de la période précédente, ils en avaient compté respectivement 591 et 975.

Le véritable rapport du 21 janvier enregistrait déjà 152 violations à Donetsk et 268 à Lougansk. L’OSCE observait la ligne de contact depuis 2014 : la guerre n’a évidemment pas commencé le 24 février 2022 et, dans les jours précédant l’intervention russe, les combats connaissaient une très forte recrudescence.

Ces rapports ne permettent pas, à eux seuls, d’établir une offensive ukrainienne générale et unilatérale contre les territoires séparatistes. Une grande partie des tirs ne pouvait être attribuée et l’OSCE constatait des incidents des deux côtés de la ligne de contact.

Mais ils suffisent à montrer ce que la formule « la Russie a attaqué l’Ukraine » évacue : huit années de guerre dans le Donbass et une brusque escalade militaire avant le 24 février. Le livret réduit cette séquence à son dernier acte.

Le Conseil fédéral fait lui-même le lien

Le PDF complet est encore plus explicite quelques pages plus loin.

Dans sa partie consacrée à la « pratique de la neutralité et guerre contre l’Ukraine », le Conseil fédéral écrit :

« La guerre que la Russie mène contre l’Ukraine en violation du droit international porte atteinte à la sécurité en Europe. Dans ce contexte, la Suisse a renforcé sa coopération avec ses partenaires en matière de sécurité et repris la plupart des sanctions de l’UE contre la Russie. »

Le lien est donc formulé noir sur blanc : guerre en Ukraine, dégradation de la sécurité européenne, renforcement de la coopération et sanctions.

Le même passage affirme ensuite que ces sanctions sont compatibles avec la neutralité et qu’elles visent à faire respecter le droit international. L’initiative est présentée, en miroir, comme une restriction de cette marge de manœuvre.

Plus loin encore, le livret explique que la Suisse coopère déjà avec ses partenaires lors d’acquisitions de matériel, d’échanges d’informations et d’exercices communs. Il avertit que l’initiative restreindrait cette coopération avec les alliances militaires et défensives.

Le débat réel apparaît alors beaucoup plus clairement : il ne porte pas seulement sur une définition abstraite de la neutralité, mais sur la liberté laissée au Conseil fédéral de sanctionner un belligérant et de poursuivre le rapprochement militaire engagé depuis 2022.

Depuis 2022, la même lecture accompagne le rapprochement avec l’OTAN

Cette séquence ne se limite pas au livret de votation.

Le 7 septembre 2022, le Conseil fédéral publie un rapport complémentaire sur la politique de sécurité. Le communiqué commence ainsi : « En attaquant militairement l’Ukraine, la Russie a détruit les fondements d’un ordre de paix en Europe qui reposait sur des règles précises. »

La conséquence est exposée dans le même document : la Suisse doit orienter « de manière plus systématique que jusqu’ici » sa politique de sécurité et de défense vers la coopération internationale, notamment avec l’OTAN et l’Union européenne.

Un an plus tard, Berne et l’OTAN fixent leur programme de coopération pour 2023 et 2024. L’ITPP prévoit notamment le renforcement de l’interopérabilité des Forces aériennes et des systèmes de communication, une présence accrue dans les centres d’excellence de l’OTAN et l’envoi d’officiers d’état-major suisses dans les structures de l’Alliance.

Et le communiqué officiel du 21 septembre 2023 reprend le même enchaînement :

« En attaquant militairement l’Ukraine, la Russie a détruit, en Europe, les bases d’un ordre de paix fondé sur des règles. »

C’est « dans ce contexte » que le programme doit concrétiser la volonté du Conseil fédéral de renforcer la coopération internationale.

De la coopération à l’interopérabilité

Le mouvement s’est poursuivi. Pour la période 2025-2028, la Suisse et l’OTAN ont conclu un nouveau programme de partenariat. L’amélioration de « l’interopérabilité » de l’Armée suisse reste un objectif central, notamment pour les Forces aériennes et les systèmes de communication. La Confédération présente désormais l’ITPP comme un « instrument central » de l’intensification de la coopération internationale.

Le terme est technique, mais sa signification ne l’est guère. Pour l’OTAN, l’interopérabilité désigne la capacité des forces partenaires à opérer conjointement avec celles de l’Alliance selon des normes et des procédures compatibles.

Cette orientation se traduit déjà dans les exercices. En juin 2026, l’Armée suisse a participé en Pologne à CWIX 2026, exercice d’interopérabilité numérique de l’OTAN réunissant plus de 3 500 spécialistes de 41 pays. L’un des objectifs était de vérifier si les systèmes suisses pouvaient fonctionner dans des structures de commandement multinationales.

En juillet, la Suisse a encore élargi sa coopération avec l’Agence OTAN de soutien et d’acquisition en rejoignant son partenariat consacré aux munitions.

Rien de cela ne signifie que la Suisse est devenue membre de l’Alliance. Mais la direction suivie est claire : l’Armée suisse développe progressivement sa capacité à travailler avec les forces de l’OTAN.

La « défense en coopération » entre dans la doctrine suisse

La stratégie suisse de politique de sécurité 2026 franchit une étape supplémentaire.

Elle part elle aussi de la dégradation de la situation internationale « en particulier depuis l’attaque de la Russie contre l’Ukraine », rappelle que la Suisse est entourée d’États de l’UE et de l’OTAN et constate que ceux-ci « attendent de la Suisse qu’elle contribue davantage à la sécurité de l’Europe ».

Parmi les objectifs fixés apparaît désormais la « défense en coopération ».

La Suisse doit pouvoir se défendre aussi longtemps que possible par ses propres moyens, mais, en cas d’attaque armée, être capable de combattre conjointement avec des partenaires.

L’Armée suisse le formule sans détour : cette défense en coopération exige de continuer à développer l’interopérabilité avec d’autres armées. La stratégie précise que, sur le continent européen, les normes militaires nécessaires à cette interopérabilité sont principalement définies par l’OTAN.

En quatre ans, le vocabulaire a changé : coopération internationale, interopérabilité, exercices communs, capacité à opérer dans des structures multinationales, puis défense en coopération. Et la guerre en Ukraine accompagne chacune de ces étapes.

Un écosystème favorable au rapprochement

C’est dans ce contexte que le journaliste Rafael Lutz a publié son enquête Das NATO-Netzwerk in der Schweiz. Il décrit un milieu de responsables administratifs et militaires, universitaires, think tanks et journalistes partageant une orientation favorable au rapprochement transatlantique.

Certaines de ses accusations, notamment celles portant sur la mise à l’écart de cadres du DDPS jugés insuffisamment favorables à l’OTAN, reposent sur ses propres sources et témoignages. Mais les liens entre administration, centres de recherche et organismes chargés de conseiller le pouvoir sont, eux, publics.

La commission d’étude sur la politique de sécurité instituée par le DDPS en 2023 a recommandé l’année suivante d’approfondir la coopération avec l’OTAN et l’UE et d’adopter une politique de neutralité plus souple. Ses travaux ont ensuite alimenté l’élaboration de la nouvelle stratégie de politique de sécurité. Le rapport et ses recommandations ont été publiés par la Confédération.

Le think tank foraus était représenté au sein de cette commission par sa présidente d’alors, Elisa Cadelli. Après la publication du rapport, foraus s’est félicité d’avoir pu « mettre à l’agenda » plusieurs thèmes de politique de sécurité.

Daniel Möckli, alors responsable de la planification politique du DFAE, siégeait lui aussi dans la commission. Après trois années passées à superviser la stratégie et les analyses géopolitiques du département, il est retourné au Center for Security Studies de l’EPFZ, dont il dirige aujourd’hui le think tank.

Le CSS publie avec l’Académie militaire l’étude annuelle Sécurité, très présente dans le débat public. En 2026, 56 % des personnes interrogées se déclarent favorables à un rapprochement avec l’OTAN. Mais la même enquête montre que 85 % restent attachées au principe de neutralité.

Il n’est pas nécessaire d’imaginer une direction clandestine de la politique suisse pour constater une convergence. Une même conception de la sécurité domine désormais une large partie des commissions d’experts, de l’administration, de l’armée et des centres de recherche : la Russie constitue la principale menace militaire en Europe, la neutralité doit laisser davantage de latitude au Conseil fédéral et la sécurité suisse passe par une coopération accrue avec l’OTAN.

La doctrine gouvernementale devient le « contexte » du vote

C’est sous cet éclairage qu’il faut relire le livret envoyé aux électeurs. La phrase affirmant que « la Russie a enfreint le droit international en attaquant l’Ukraine » n’est pas isolée. La même grille de lecture traverse le rapport de politique de sécurité de 2022, accompagne le programme conclu avec l’OTAN en 2023, justifie le renforcement de l’interopérabilité et se retrouve dans la stratégie de politique de sécurité 2026.

Le livret va d’ailleurs jusqu’à formuler lui-même la chaîne logique : guerre en Ukraine, sécurité européenne dégradée, coopération renforcée et sanctions.

Face à cela, le comité d’initiative écrit explicitement que la Suisse, « en se rapprochant dangereusement des structures de l’UE et de l’OTAN », risque de tomber dans des dépendances militaires et des conflits.

Le désaccord entre les deux camps porte donc précisément sur ce rapprochement. Pourtant, l’un des présupposés qui le justifient est placé dans la partie « Contexte », tandis que la contestation de cette orientation n’apparaît qu’ensuite, dans la section réservée au comité d’initiative.

Or la loi fédérale sur les droits politiques n’interdit nullement au Conseil fédéral de défendre sa position. Elle lui impose en revanche de respecter, dans son information aux électeurs, les principes « d’exhaustivité, d’objectivité, de transparence et de proportionnalité ».

Le Conseil fédéral peut considérer la Russie comme l’agresseur, juger les sanctions compatibles avec la neutralité et souhaiter une coopération militaire beaucoup plus poussée avec l’OTAN. Il peut appeler les Suisses à voter non le 27 septembre.

Mais présenter la grille de lecture qui justifie toute cette politique comme un simple fait de contexte, avant même la confrontation des arguments, est d’une autre nature.

Le 27 septembre, les Suisses ne voteront pas seulement sur une formule constitutionnelle. Ils décideront aussi de la marge laissée au Conseil fédéral en matière de sanctions, de coopération militaire et d’interprétation de la neutralité. Sur ces trois sujets, Berne a déjà choisi son camp.