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Dossier

La neutralité suisse à l’épreuve

Dossier mis à jour le

Inscrite dans l’histoire du pays depuis Marignan et consacrée par le Congrès de Vienne en 1815, la neutralité perpétuelle est l’un des piliers de l’identité suisse. Codifiée par les conventions de La Haye, elle a longtemps fait consensus, au point de passer pour intouchable.

Ce temps semble révolu : reprise des sanctions européennes contre la Russie, rapprochement avec l’OTAN, adhésion au projet Sky Shield, querelles sur la réexportation de matériel de guerre. Pour ses défenseurs, la neutralité se vide de sa substance ; pour ses contempteurs, elle ne serait plus qu’un confort d’un autre siècle. Ce dossier rassemble nos articles, la chronologie et les repères du débat.

Chiffres clés

1815 la neutralité perpétuelle reconnue par les puissances européennes
75,7 % de non à l'ONU en 1986
54,6 % de oui à l'ONU en 2002
~130 000 signatures pour l'initiative sur la neutralité

Chronologie

  1. 1515 Défaite de Marignan : la Confédération renonce durablement à la politique des grandes expéditions.
  2. 1648 Paix de Westphalie : l'indépendance de la Confédération vis-à-vis de l'Empire est reconnue.
  3. 1674 La Diète érige pour la première fois la neutralité en principe de politique extérieure.
  4. Le second traité de Paris et l'acte du Congrès de Vienne consacrent la neutralité perpétuelle de la Suisse.
  5. 1848 La neutralité entre dans la Constitution fédérale comme instrument confié aux autorités, sans y être érigée en principe.
  6. Les conventions de La Haye codifient les droits et devoirs des États neutres.
  7. Le peuple accepte l'adhésion à la SDN ; la Suisse obtient une « neutralité différentielle ».
  8. 1938 La SDN délie la Suisse des sanctions : retour à la neutralité intégrale.
  9. Le peuple rejette l'adhésion à l'ONU par 75,7 % des voix.
  10. La pratique précède la doctrine : cinq jours après l'invasion du Koweït, le Conseil fédéral reprend par ordonnance les sanctions de l'ONU contre l'Irak, alors que la Suisse n'en est pas membre ; pour la première fois, la Confédération s'associe entièrement à des sanctions décidées par une organisation internationale.
  11. Mars 1992 Le groupe d'étude mandaté par le Conseil fédéral remet son rapport, *La neutralité de la Suisse sous la loupe* : la fin de la guerre froide sert de prétexte à une remise à plat de la doctrine. Le 6 décembre, le peuple refuse l'Espace économique européen par 50,3 % des voix.
  12. Le tournant doctrinal, sans vote : dans son *Rapport sur la neutralité*, le Conseil fédéral se dit « en principe disposé, à l'avenir, à s'associer à des sanctions économiques » hors du cadre de l'ONU, juge l'adhésion à l'UE compatible avec la neutralité un an après le non à l'EEE, et ramène celle-ci au rang d'« instrument parmi d'autres ». Simple rapport, le texte échappe au référendum ; il fonde pourtant toute la pratique suivie depuis.
  13. Le peuple refuse à 57,2 % la création d'un contingent de casques bleus.
  14. Flavio Cotti signe à Bruxelles le document-cadre du Partenariat pour la paix de l'OTAN. Le Conseil fédéral a décidé seul, après avoir fait écarter une motion exigeant un référendum, au motif que le PPP n'est pas un traité international.
  15. 1998 Première reprise de sanctions européennes : dans le conflit du Kosovo, et sans résolution de l'ONU, la Suisse s'associe à l'essentiel des mesures de l'UE contre la Yougoslavie. Le précédent de 2022 est posé vingt-quatre ans plus tôt.
  16. Mars–juin 1999 La dernière fois que Berne dit non : pendant les bombardements de l'OTAN sur la Serbie, menés sans mandat de l'ONU, le Conseil fédéral refuse le survol de la Suisse aux avions de l'Alliance. Dès la résolution 1244, il autorise le transit de la KFOR et y engage l'armée ; le premier contingent de la Swisscoy arrive au Kosovo en octobre, sans armes.
  17. Le peuple accepte à 51 % l'armement des militaires suisses engagés à l'étranger ; le premier contingent armé de la Swisscoy prend ses fonctions en octobre 2002.
  18. Le peuple accepte à 54,6 % l'adhésion à l'ONU, effective le 10 septembre.
  19. Trois semaines après le oui à l'ONU, le Parlement adopte la loi sur les embargos : le Conseil fédéral peut désormais reprendre par simple ordonnance les sanctions de l'ONU ou des « principaux partenaires commerciaux de la Suisse », formule qui désigne l'UE sans la nommer. Personne ne lance le référendum.
  20. Crimée : le Conseil fédéral condamne l'annexion et gèle les exportations de matériel de guerre vers la Russie, mais refuse de reprendre les sanctions de l'UE, se bornant à empêcher leur contournement via la Suisse au nom de la « neutralité politique et du dialogue avec toutes les parties ».
  21. Le Conseil fédéral reprend les sanctions de l'UE contre la Russie, avoirs de Vladimir Poutine compris. Berne n'empêche plus le contournement des sanctions occidentales : elle les applique, grâce à la clause de 2002 sur les « principaux partenaires commerciaux ».
  22. Neutre pour les armes, alignée pour l'économie : le Conseil fédéral refuse à l'Allemagne et au Danemark la réexportation vers l'Ukraine de munitions et de blindés suisses, au nom de l'égalité de traitement imposée par le droit de la neutralité, ce même droit qu'il juge sans objet pour les sanctions.
  23. Le Conseil fédéral enterre la « neutralité coopérative » d'Ignazio Cassis et confirme la ligne de 1993 : son rapport du 26 octobre constate que « rien ne s'oppose à un approfondissement de la coopération avec l'OTAN ou avec l'UE », la seule limite étant l'adhésion.
  24. Signature à Berne de la déclaration d'intention pour le bouclier aérien Sky Shield ; le 10 avril 2024, le Conseil fédéral approuve l'adhésion formelle, sans passer par le Parlement.
  25. La Suisse et l'OTAN fixent leurs objectifs de coopération pour 2023 et 2024 dans un programme de partenariat individuel « juridiquement non contraignant ».
  26. Dépôt de l'initiative « Sauvegarder la neutralité suisse » (~130 000 signatures).
  27. Le manifeste des anciens : 87 personnalités, dont les ex-conseillers fédéraux Deiss, Villiger et Schmid, demandent que la neutralité ne soit plus « un dogme » mais un moyen parmi d'autres, ouvrant la voie à la coopération avec l'OTAN. Tous les partis y sont représentés, sauf l'UDC et les Verts.
  28. La Suisse et l'OTAN fixent leurs objectifs de coopération jusqu'en 2028, « renforcement de l'interopérabilité » des Forces aériennes en tête ; le Conseil fédéral assure que ces activités sont « compatibles avec le principe de neutralité ».
  29. Deux mois avant la votation, la Suisse rejoint le programme d'acquisition commune de munitions de l'Agence OTAN de soutien et d'acquisition, aux côtés de 26 autres nations ; armasuisse juge la participation « compatible avec la neutralité ».
  30. 31 juillet 2026 Moscou s'invite dans la campagne : la porte-parole de la diplomatie russe dénonce l'« abandon » de la neutralité suisse, offrant aux opposants l'argument de l'ingérence.
  31. Août 2026 L'invective remplace le débat : un visuel « Non à l'initiative Pro-Poutine » partagé par le conseiller national Philippe Nantermod réduit la défense de la neutralité à une allégeance envers Moscou.
  32. Fin août 2026 Un livre disparaît des rayons sans qu'aucun juge n'ait tranché : « Les réseaux de l'OTAN en Suisse », l'enquête de Rafael Lutz sur l'arrimage de la Confédération à l'Alliance atlantique, est retirée des grandes librairies alémaniques sur simple courrier d'une avocate mandatée par une vice-cheffe du SEPOS ; à un mois du vote, un ouvrage sur la politique de sécurité du pays devient introuvable.
  33. « Le tour de passe-passe du siècle » : la juriste Michelle Cailler retrace trente ans de démantèlement de la neutralité par le Conseil fédéral, du rapport de 1993 à la loi sur les embargos, sans qu'aucune de ces décisions n'ait été soumise au peuple sur le fond.
  34. Votation fédérale sur l'initiative sur la neutralité. Le peuple et les cantons rejettent le texte : 70,2 % de non contre 29,8 % de oui, aucun canton ne l'accepte, le refus allant de 67,1 % en Valais à 79,9 % à Bâle-Ville. L'UDC était le seul parti représenté au Parlement à défendre le oui, contre le Conseil fédéral, tous les autres partis et une campagne d'une virulence inédite. Le débat n'est pas clos pour autant : le 29 novembre, le peuple se prononce sur l'assouplissement de la loi sur le matériel de guerre, et la question des limites que la neutralité impose au commerce des armes reviendra devant lui.

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Questions fréquentes

Qu’est-ce que la neutralité suisse ?

La neutralité suisse signifie que la Confédération ne participe pas aux guerres entre États et ne se place militairement au service d’aucun des belligérants. Mais elle ne se résume pas à une série d’interdictions juridiques. Elle constitue aussi une doctrine d’indépendance : ne pas appartenir à un bloc permet à la Suisse de conserver sa liberté de décision et d’être reconnue comme interlocuteur par des camps opposés. C’est cette constance qui lui a permis, pendant des décennies, de proposer ses bons offices et d’accueillir des négociations internationales.

Depuis quand la Suisse est-elle neutre ?

La tradition de neutralité suisse est souvent rattachée à la défaite de Marignan en 1515 et s’affirme progressivement au cours des siècles suivants. En 1674, la Diète fédérale érige officiellement la neutralité en principe de politique extérieure. Mais c’est en **1815**, à l’issue du Congrès de Vienne, que les puissances européennes reconnaissent internationalement la neutralité perpétuelle de la Suisse et l’inviolabilité de son territoire. Les Conventions de La Haye de 1907 codifient ensuite les principaux droits et devoirs des États neutres en temps de guerre.

Quelle différence entre le droit de la neutralité et la politique de neutralité ?

Le droit de la neutralité fixe les obligations juridiques minimales d’un État neutre lors d’un conflit armé entre États : non-participation militaire, inviolabilité du territoire et égalité de traitement des belligérants. La politique de neutralité concerne la conduite adoptée en amont pour que cette neutralité demeure crédible lorsque survient une crise. Cette distinction est essentielle. Une décision peut ne pas violer formellement les Conventions de La Haye tout en affaiblissant, dans les faits, la neutralité suisse. Une neutralité permanente n’a de valeur que si les autres États peuvent prévoir le comportement de la Suisse et lui faire confiance.

Que signifie une neutralité « perpétuelle et armée » ?

« Perpétuelle » signifie que la neutralité n’est pas adoptée au gré des conflits : elle constitue une ligne permanente de la politique extérieure suisse. « Armée » signifie que le pays doit disposer des moyens militaires nécessaires pour défendre lui-même son territoire et empêcher un belligérant de l’utiliser à son avantage. La neutralité suisse n’est donc ni du pacifisme ni du désarmement. Elle repose au contraire sur deux principes complémentaires : ne pas participer aux guerres des autres et être suffisamment fort pour empêcher qu’elles ne s’imposent à soi.

Que demande l’initiative « Sauvegarder la neutralité suisse » ?

Soumise au peuple le 27 septembre 2026, l’initiative veut inscrire beaucoup plus précisément la neutralité dans la Constitution. Elle affirme son caractère perpétuel et armé, interdit l’adhésion de la Suisse à une alliance militaire ou défensive et encadre sa coopération avec de telles alliances. Elle prévoit également que la Suisse ne participe pas aux conflits militaires entre États tiers et ne prenne pas de mesures coercitives non militaires contre un État belligérant, sous réserve notamment de ses obligations envers l’ONU et des mesures destinées à empêcher le contournement de sanctions prises par d’autres États. Enfin, elle inscrit dans la Constitution le rôle de médiation de la Suisse.

La Suisse peut-elle adopter des sanctions tout en restant neutre ?

Sur le strict plan du droit international de la neutralité, les Conventions de La Haye n’interdisent pas explicitement toutes les sanctions économiques. Mais réduire la neutralité à ce minimum juridique passe à côté de l’essentiel. Lorsqu’un État neutre reprend les sanctions décidées par un bloc contre l’un des belligérants, il participe à une politique de pression économique dirigée contre ce dernier. C’est ce qui s’est produit en 2022 lorsque la Suisse a repris les sanctions de l’Union européenne contre la Russie. Elle est demeurée formellement neutre, mais sa neutralité effective a perdu une partie de sa crédibilité : Moscou ne la considère plus comme un médiateur impartial. Or une neutralité qui n’est plus reconnue par l’une des parties perd précisément ce qui faisait son utilité diplomatique. L’initiative entend revenir à une neutralité intégrale, dans laquelle la Suisse ne participe pas aux mesures coercitives prises par un camp contre l’autre.

Le rapprochement avec l’OTAN est-il compatible avec la neutralité suisse ?

La Suisse n’est pas membre de l’OTAN et n’est donc pas soumise à son obligation de défense collective. Mais s’en tenir à cette constatation formelle ne suffit pas. Depuis son adhésion au Partenariat pour la paix en 1996, et plus encore ces dernières années, la Suisse multiplie les coopérations avec les structures de l’Alliance : interopérabilité militaire, exercices, European Sky Shield, partenariat Patriot ou encore partenariat munitions de l’Agence OTAN de soutien et d’acquisition. Prise isolément, chacune de ces étapes est présentée par Berne comme compatible avec la neutralité. C’est leur accumulation qui pose problème. Plus la défense suisse dépend des chaînes logistiques, des standards, des équipements et des mécanismes d’acquisition de l’OTAN, plus sa liberté de rester réellement à l’écart d’un conflit impliquant l’Alliance devient difficile à garantir. La souveraineté se mesure aussi à la capacité de dire non lorsque survient la crise.

Pourquoi l’initiative sur la neutralité est-elle présentée comme un retour à la neutralité intégrale ?

Parce que la neutralité suisse existe toujours juridiquement, mais qu’elle s’est progressivement vidée d’une partie de sa substance. Reprise des sanctions européennes contre la Russie, rapprochement avec l’OTAN, participation à des structures communes d’armement : depuis 2022 en particulier, la frontière entre coopération occidentale et neutralité est devenue de moins en moins lisible. L’initiative veut mettre fin à cette ambiguïté en fixant dans la Constitution une ligne que le Conseil fédéral ne pourrait plus redéfinir au gré des circonstances. Pour la Suisse, retrouver une neutralité intégrale signifie ne choisir aucun camp, conserver son indépendance militaire et diplomatique et redevenir un pays dans lequel des adversaires peuvent avoir confiance pour se parler. La neutralité n’est pleinement utile que lorsqu’elle est constante, prévisible et reconnue comme telle par tous.

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