F-35 : le « prix fixe » n’a jamais existé, et Berne avait tout pour le savoir

Le « prix fixe » a servi à tout. C’est grâce à lui que 36 avions tenaient dans l’enveloppe de 6 milliards votée à 50,1 % en septembre 2020, que le crédit d’engagement a été présenté au Parlement comme presque sans risque financier, et que la cheffe du DDPS a pu écarter pendant des années les objections du Contrôle fédéral des finances.

Après quatorze mois d’enquête et des auditions qui ont inclus, selon la RTS, Viola Amherd, Martin Pfister, Karin Keller-Sutter et Ignazio Cassis, la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) conclut dans un rapport de 98 pages que ce prix fixe n’a jamais été convenu, et que les négociateurs suisses disposaient de tous les éléments pour comprendre qu’il ne pouvait pas l’être. Notre dossier récapitule l’affaire depuis 2020 ; on s’en tient ici à ce que le rapport apporte de nouveau.

Un contrat que presque personne n’avait lu

Tout repose sur une clause, la « note 55 », qu’armasuisse a fait ajouter au contrat type américain (la Letter of Offer and Acceptance, LOA) pendant une semaine de négociations, du 18 au 22 octobre 2021. La note affirme que Washington achète ses F-35A « à prix fixe » et vendra les 36 appareils suisses « au même prix fixe » que celui de l’offre, inflation comprise. Elle précise aussi qu’elle s’inscrit dans les conditions standard de la LOA. Or ces conditions parlent, dans au moins quinze passages, de « coûts estimés » et de « délais de livraison estimés », et stipulent que la Suisse paiera ce que les États-Unis auront payé au fabricant. L’expression estimated cost apparaît sept fois dans le contrat. Le 3 novembre 2021, le cabinet d’avocats qui conseillait armasuisse a proposé de faire supprimer ces mentions ; la proposition n’a jamais été transmise aux Américains.

Le programme Foreign Military Sales (FMS), par lequel passe tout achat d’armement au gouvernement américain, repose en outre sur une règle inscrite dans la loi des États-Unis : Washington ne doit ni gagner ni perdre d’argent sur ces ventes. Le prix payé par la Suisse ne peut donc être que celui que le Pentagone négociera avec Lockheed Martin, après la signature du contrat entre Berne et Washington. La CdG-N en déduit qu’un prix qui ne prend effet qu’à la conclusion du contrat entre le fabricant et le gouvernement américain « ne pouvait pas avoir été fixé simultanément » dans le contrat avec la Suisse. L’agence américaine chargée du dossier l’avait écrit au chef de projet suisse par courriel le 18 octobre 2021, puis le 20 octobre : la Suisse n’obtiendrait pas de meilleures conditions que les autres clients. Les négociateurs y ont vu une position tactique en cours de discussion. Ils n’ont produit aucun document attestant que les Américains aient ensuite changé d’avis.

La commission constate par ailleurs que très peu de personnes avaient lu le contrat en entier avant d’affirmer qu’il garantissait un forfait. Le responsable qui a signé pour la Suisse, en décembre 2021, l’accord avec Washington sur la manière de communiquer autour du prix fixe a déclaré aux enquêteurs qu’il avait renoncé à lire le contrat, n’ayant pas participé aux négociations.

De « lire dans le marc de café » au « prix ferme »

Le 30 juin 2021, jour du choix du F-35A, Viola Amherd, interrogée par un journaliste sur la fermeté du prix, répond qu’il s’agit d’estimations et que prévoir l’inflation revient à « lire dans le marc de café » (Kaffeesatz lesen). Personne, ce jour-là, ne parle de prix fixe. Le 26 novembre 2021, lors d’une discussion technique avec les médias, le chef du projet annonce que la Suisse bénéficiera d’un « prix ferme », c’est-à-dire d’un forfait. Armasuisse, le DDPS puis le Conseil fédéral reprennent la formule, qui figure telle quelle dans le message sur l’armée 2022. La commission juge la communication du département « appropriée » jusqu’au 26 novembre 2021, et « trop optimiste » ensuite.

Le rapport note qu’à l’intérieur du département, le caractère fixe du prix « ne devait pas être remis en question », et qu’après la signature, des collaborateurs peu convaincus ont tout de même défendu la position officielle. L’un des témoins entendus a admis qu’il n’avait pas cru au prix fixe, mais l’avait défendu devant le Parlement et le public. La commission avance une explication : la « volonté affirmée » d’armasuisse d’obtenir un forfait a justifié le faible niveau de risque financier attribué à l’achat, ce qui « a augmenté les chances que le Parlement approuve le crédit ». Elle écrit aussi, dans une phrase que la RTS et Le Temps ont relevée : « Plus les personnes impliquées étaient proches du dossier, plus on peut se demander dans quelle mesure cette ambiguïté n’a pas été acceptée en toute connaissance de cause. »

Les alertes balayées, l’ambassade américaine comme garant

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) avait pourtant averti avant la signature du contrat par la Suisse. Dans son audit du 18 mai 2022, il concluait qu’il n’existait « pas de garantie juridique absolue » d’un prix fixe au sens forfaitaire et recommandait d’inscrire ce risque dans la gestion des risques du programme. Armasuisse a « résolument rejeté » la recommandation. Le DDPS n’a ni fait réexaminer les clauses du contrat, ni envisagé de renégocier avec Washington pour lever l’ambiguïté. Pour la CdG-N, le département aurait dû informer le Parlement d’un risque résiduel « au plus tard » à ce moment-là.

Saisie des doutes du CDF, la Commission de la politique de sécurité du National (CPS-N) s’est tournée vers l’ambassade des États-Unis à Berne, qui venait de publier un communiqué de presse assurant que le contrat était à prix fixe. Rassurée par ce communiqué, par la note 55 et par la fermeté de la cheffe du DDPS, la CPS-N a soutenu la position du département fin août 2022 ; la commission du Conseil des États avait fait de même une dizaine de jours plus tôt. Le Parlement a approuvé l’achat le 15 septembre 2022, armasuisse a signé le 19 septembre, contrat inchangé. Le communiqué de l’ambassade a depuis été retiré de son site. Les constats du CDF, écrit la CdG-N, « n’ont eu aucune influence » sur les délibérations parlementaires. Pour un achat de plus de 6 milliards, la haute surveillance s’en est remise à la parole d’une ambassade étrangère plutôt qu’à celle de l’organe de contrôle de la Confédération. Le rapport ajoute que les Américains, avec la note 55, les « points de communication » convenus et ce communiqué, ont eux aussi « incité » Berne à croire au forfait.

Une négociation en petit comité, à 890 francs de l’heure

Sur la méthode, la commission relève que le DDPS n’avait défini aucun mandat de négociation. Les discussions ont été menées par « un cercle de personnes extrêmement restreint », sans que la cheffe du département en suive les étapes clés ni demande à en être informée. Sur certaines phases, il a manqué « la forme la plus élémentaire de surveillance », le principe du double contrôle. Le service juridique d’armasuisse, centre de compétences de la Confédération pour le droit de l’armement, a été tenu à l’écart : le Secrétariat général du DDPS lui a préféré le cabinet zurichois Homburger. Pour un marché de cette taille, la commission qualifie cette manière de procéder d’« absolument incompréhensible ».

Le même cabinet a été chargé fin 2023 de l’un des deux avis de droit commandés par le nouveau directeur de l’armement, Urs Loher, qui venait de Thales et savait que les forfaits n’existent pas dans les ventes FMS. Homburger a conclu que le prix était bien fixe selon le droit suisse ; le cabinet américain Arnold & Porter a jugé la clause contraignante mais difficile à faire appliquer, et le risque de surcoût « très faible ». La commission estime qu’il fallait mandater un cabinet extérieur au dossier, et que le DDPS aurait alors pu alerter le Parlement plus tôt. Elle a aussi examiné les factures de Homburger : celles adressées au Secrétariat général ne mentionnent pas le nombre d’heures, ce qui empêche tout contrôle ; là où les tarifs apparaissent, ils vont de 490 à 890 francs de l’heure.

Des documents importants n’ont pas été archivés, contrairement à la loi ; les réponses du cabinet d’avocats pendant la négociation n’ont pas été enregistrées ; certains acteurs communiquaient par la messagerie Threema, et ces échanges « ne sont plus disponibles ». Trois des sept recommandations de la commission portent sur l’archivage, dont une qui invite le Conseil fédéral à examiner des sanctions, y compris contre des fonctionnaires ayant quitté l’administration.

Sept mois de silence au Conseil fédéral

En août 2024, les Américains font savoir à armasuisse que l’achat pourrait coûter plus cher ; Viola Amherd en est informée. Un non-paper américain arrive le 20 décembre 2024, puis une lettre officielle évoquant un « malentendu » le 24 février 2025. La cheffe du DDPS n’en informe le Conseil fédéral, oralement, que le 7 mars 2025, alors qu’elle a déjà annoncé son départ, comme le rappelle 20 minutes. Son successeur Martin Pfister écrit au gouvernement le 16 avril pour dire que le prix fixe ne pourra peut-être pas être imposé ; le public l’apprend le 25 juin 2025. La commission juge cette information « trop tardive ». Elle reconnaît que le DDPS a ensuite tenté, par la voie diplomatique, de faire valoir le prix promis, sans succès : le contrat ne prévoit aucun tribunal.

Le Conseil fédéral a jusqu’au 11 décembre

La CdG-N ne sanctionne personne, ce n’est pas son rôle. Le Conseil fédéral doit répondre à ses sept recommandations d’ici au 11 décembre 2026. « Viola Amherd nous a menti effrontément », déclare l’UDC Mauro Tuena, qui présidait la CPS-N à l’époque et annonce qu’il n’approuvera « plus jamais un seul franc » sans avoir vu le contrat ; le Conseil fédéral, dit-il, a accepté de les montrer désormais. Le PS parle de « scandale absolu », les Verts d’un Parlement « mené en bateau », et les deux réclament l’arrêt du programme. Le Centre, parti de l’ancienne conseillère fédérale, n’a pas répondu aux sollicitations de 20 minutes.

Le Conseil national doit se prononcer la semaine prochaine sur les 394 millions supplémentaires demandés pour obtenir 30 appareils au lieu de 36. Il le fera avec, sous les yeux, une recommandation que la commission reprend de son rapport de 2022 et que le Conseil fédéral avait alors rejetée : dans les grands achats d’armement, garder une marge de manœuvre pour les considérations de politique extérieure et tenir compte de la « fiabilité des partenaires ». La CdG-N renvoie expressément à la stratégie d’armement actuelle du gouvernement, qui donne la priorité aux achats dans les pays voisins. Le précédent canadien avait déjà montré ce que vaut un contrat FMS pour l’acheteur : le droit est américain, le prix est celui que le Pentagone négociera avec Lockheed Martin, et il n’y a pas de juge. La Suisse a encore versé 500 millions d’avance à Washington cette année, par crainte de fâcher le fournisseur. Le contrat, lui, les députés ne l’ont toujours pas lu.