Aux Pays-Bas, un arrêt de la Cour de justice de l’UE vaut plus que trois élections

Il faut d’abord se représenter le pays. Près de dix-huit millions d’habitants sur un territoire à peine plus grand que la Suisse, sans montagnes ; le deuxième exportateur agricole du monde, avec la densité de bétail la plus élevée d’Europe ; et, éparpillées entre les fermes, les autoroutes et les villes, quelque cent soixante réserves naturelles classées « Natura 2000 » au titre du droit européen, petites, fragmentées, souvent à quelques centaines de mètres d’une étable. C’est dans ce décor que se joue, depuis 2019, l’un des conflits sociaux les plus longs d’Europe occidentale, et que le mercredi 2 septembre des convois de tracteurs venus de toute la Frise ont convergé vers Leeuwarden.

Le problème, en quelques mots

L’azote est la matière du conflit. Le fumier et le lisier dégagent de l’ammoniac, un gaz azoté qui retombe à quelques kilomètres sous forme de dépôt ; sur une lande, une dune ou une tourbière, ce dépôt agit comme un engrais non désiré, acidifie le sol, et les graminées et les orties étouffent les plantes rares que la réserve était censée protéger. Le droit européen exige que ces réserves ne se dégradent pas. Aux Pays-Bas, où presque toutes reçoivent plus d’azote qu’elles ne peuvent en absorber, cela signifie que toute activité nouvelle à proximité – une étable, une route, un lotissement – doit prouver qu’elle n’ajoutera pas un gramme de dépôt, faute de quoi elle n’obtient pas d’autorisation.

Pendant des années, les Pays-Bas ont contourné la difficulté grâce à un programme national, le PAS, qui permettait de délivrer des autorisations en « empruntant » des réductions d’émissions promises pour l’avenir. C’est ce système qu’un arrêt de justice a fait tomber en 2019, et c’est de là que tout part.

Comment un arrêt rendu à Luxembourg a bloqué un pays

L’article 6, paragraphe 3, de la directive Habitats de 1992 impose une « évaluation appropriée » de tout projet susceptible d’affecter une zone Natura 2000. Saisie par le Conseil d’État néerlandais, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé le 7 novembre 2018 que le PAS ne satisfaisait pas au principe de précaution tel qu’elle l’interprète : on ne peut pas autoriser aujourd’hui sur la foi de réductions qui restent à réaliser (affaires jointes C-293/17 et C-294/17). Le 29 mai 2019, le Conseil d’État a appliqué l’arrêt et annulé le programme.

Du jour au lendemain, des milliers de projets se sont retrouvés sans base légale : chantiers de logements dans un pays en pénurie chronique, élargissements de routes, extensions d’usines, et quelque deux mille cinq cents exploitations agricoles – les « PAS-melders » – qui, sous l’ancien système, n’avaient eu qu’à se déclarer et se retrouvaient sans autorisation, sans faute de leur part. Les journaux ont parlé d’un pays « mis sous clé ». Un député du parti libéral-progressiste et europhile D66, Tjeerd de Groot, a proposé de réduire le cheptel de moitié. Quatre mois plus tard, les tracteurs étaient à La Haye.

Depuis, chaque décision passe par le même filtre. En septembre 2022, le Conseil d’État a refusé des permis pour des étables « à faibles émissions » parce que, selon l’interprétation stricte de la Cour de justice, leur effet ne pouvait être établi « avec la certitude requise ». La règle est simple et implacable : tant que les réserves reçoivent trop d’azote, le pays ne peut ni construire ni agrandir. Et comme l’agriculture est la première source d’ammoniac, c’est à elle que chaque gouvernement demande de libérer de la place pour les autres.

Sept ans de colère, et ce qu’elle a obtenu

Le 1er octobre 2019, à l’appel de deux organisations nées pour l’occasion, Farmers Defence Force (FDF) et Agractie, des milliers d’agriculteurs ont pris la route de nuit avec au moins 2 200 tracteurs vers le Malieveld, la grande pelouse de La Haye où l’on manifeste. Le pays a connu la matinée la plus embouteillée de son histoire : 1 136 kilomètres de bouchons. La ministre de l’Agriculture a promis le soir même qu’il n’y aurait pas de réduction de moitié du cheptel. Le drapeau néerlandais retourné, bleu en haut, est devenu l’emblème du mouvement, planté le long des routes et sur les façades des fermes. Un mois plus tard, une ancienne journaliste agricole, Caroline van der Plas, fondait un parti, le BoerBurgerBeweging, « mouvement paysans-citoyens », BBB.

En juin 2022, le gouvernement de Mark Rutte a publié une carte fixant, réserve par réserve, des objectifs de réduction pouvant atteindre 95 % d’ici 2030. La réponse a été la plus violente de la série : rassemblement géant à Stroe, puis, le 4 juillet, blocage simultané des centres de distribution d’Albert Heijn, Jumbo, Lidl et Aldi, sous le mot d’ordre « Pas de paysans, pas de nourriture ». La carte a été abandonnée à l’automne ; le rachat forcé de fermes, envisagé, a été écarté au profit d’un dispositif volontaire payant 120 % de la valeur de l’exploitation. En mars 2023, le BBB est arrivé en tête des élections provinciales dans les douze provinces du pays. En 2024, il est entré au gouvernement et a obtenu le ministère de l’Agriculture ; sa ministre, Femke Wiersma, a repoussé l’échéance de 2030 à 2035.

C’est ici que l’histoire prend son sens. La même ministre BBB a dû inscrire dans la loi un objectif de réduction de 42 à 46 % des émissions d’ammoniac agricole d’ici 2035, parce que sans objectif chiffré aucun tribunal ne laisserait le pays délivrer une autorisation. Le dispositif volontaire de rachat a coûté 1,81 milliard d’euros pour un résultat qu’une étude de janvier 2026 juge trois fois moins efficace qu’un ciblage de quelques centaines de fermes. Les PAS-melders attendent toujours. Et aux législatives d’octobre 2025, le BBB, qui avait fait campagne sur l’immigration plutôt que sur l’azote, a été sanctionné ; le vainqueur est D66. En cinq ans, résumait Nieuwe Oogst dans un bilan sans illusion, les mobilisations ont acheté du temps et écarté la contrainte la plus brutale ; elles n’ont pas levé la menace. Les Néerlandais ont voté paysan, changé trois fois de gouvernement, et le résultat était écrit d’avance : la norme et son juge sont hors de portée du bulletin de vote.

Le plan Jetten

Le gouvernement de Rob Jetten – coalition de D66, des démocrates-chrétiens du CDA et des libéraux du VVD, entrée en fonction le 23 février 2026 – a donc repris l’objectif de sa devancière et a présenté le 26 juin les moyens d’y parvenir. Le paquet, porté par le ministre de l’Agriculture Jaimi van Essen (D66), tient en quelques règles :

• moins 42 à 46 % d’ammoniac agricole en 2035 par rapport à 2019, moins 50 % pour l’industrie et les transports, avec un palier de 23 à 25 % en 2030 et un durcissement automatique s’il n’est pas atteint ;
• une norme d’émission contraignante pour chaque exploitation à partir de 2035, déjà fixée pour les élevages laitiers, à venir pour les porcs, les volailles et les veaux ;
• un plafond national de 2,6 bêtes par hectare ;
• des zones tampons autour des réserves : un kilomètre autour de quinze d’entre elles, 500 mètres autour de 85 autres, soit 100 des 121 sites sensibles. Dans ces zones, l’effort monte à 62–66 % ;
• 20 milliards d’euros sur dix ans, dont 2,75 milliards pour ceux qui choisissent d’arrêter et 2 milliards pour moderniser les étables ; l’État rachète les terres des cessants.

Le ministère reconnaît que la technique ne suffira pas et que le secteur devra aussi « extensifier, se reconvertir, se déplacer ou cesser ». Et si, malgré tout, l’objectif national de 2035 est manqué, une clause prévoit une réduction générale des droits à produire – c’est-à-dire du nombre d’animaux que chaque exploitation a le droit de détenir – pour tout le pays, y compris chez ceux qui auront respecté leur norme. Cette clause n’est pas une lubie de D66 : c’est ce qu’il faut écrire dans la loi pour qu’un tribunal ne l’annule pas. Le projet doit être déposé en octobre ; le gouvernement n’a de majorité dans aucune des deux chambres.

Les réactions, recensées par NL Times, sont allées de l’incompréhension chez LTO Nederland, la grande organisation agricole traditionnelle, au « plan de démolition complet » chez les transporteurs de bétail. Agractie a appelé à rehisser le drapeau à l’envers. « Je ne cache pas que nous demandons beaucoup aux agriculteurs », a dit le ministre.

Le verdict du Bureau du plan

Le gouvernement avait demandé au Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), l’organisme public qui évalue les politiques d’environnement, de dire si le paquet suffisait. La réponse, publiée le 3 septembre au soir, tient en deux chiffres.

Premier chiffre : même si le plan était appliqué en totalité d’ici 2035, seules 14 des 120 réserves sensibles passeraient sous le seuil de sécurité. La Veluwe, la grande forêt du centre du pays qui représente l’essentiel de la surface protégée, resterait saturée. Or c’est précisément pour rouvrir la porte aux logements, aux routes et aux usines que l’on demande cet effort à l’agriculture. Selon Binnenlands Bestuur, la délivrance d’autorisations resterait « extrêmement laborieuse ».

Second chiffre : le PBL estime que l’objectif de 42 à 46 % sera manqué de quelques points, ce qui déclencherait la clause de réduction générale ; il chiffre la coupe à 5 à 10 % du cheptel et la juge « pour l’instant nécessaire ». LTO a réagi dans la soirée : aucun agriculteur ne peut investir s’il ignore si son exploitation sera forcée de rétrécir, et la coupe générale est « non négociable ». Le ministre a répondu que le PBL confirmait que « le mouvement souhaité est engagé », que le zonage n’avait pas encore été pris en compte et que tout est fait pour éviter la coupe. Des calculs du ministère des Finances, guère plus encourageants, ont fuité la même semaine.

Le nouveau front : retirer ce qui a déjà été accordé

Ce qui a mis le feu aux poudres cet été n’est pourtant pas le paquet lui-même. Aux Pays-Bas, ce sont les provinces qui délivrent les autorisations naturelles et gèrent les réserves. Le 12 décembre 2025, celle du Brabant-Septentrional a annoncé qu’elle allait retirer les autorisations de cinq aviculteurs installés près des réserves du Peel et de la Kampina – non pas de son propre chef, mais parce qu’un juge l’y contraignait, à la demande d’une petite association, Mobilisation for the Environment (MOB), animée par un ancien consultant en environnement, Johan Vollenbroek, qui depuis vingt ans attaque une à une les autorisations devant les tribunaux. Nieuwe Oogst le souligne : cela ne s’était jamais produit – on avait refusé des autorisations nouvelles, on n’avait jamais repris une autorisation existante.

Ce n’est qu’un début. D’autres associations réclament la même chose pour cinq aviculteurs frisons, et le ministre a admis devant le Parlement que 217 demandes de retrait d’autorisations d’élevages sont en attente auprès des provinces. Interrogé sur la raison pour laquelle le Brabant accorde en même temps une autorisation à la centrale électrique d’Amer, Van Essen a jugé « terrible » l’idée d’un traitement à deux vitesses et promis des instructions aux provinces – sans un mot sur la centrale. Pour MOB, note Boerenbusiness, attaquer les autorisations existantes est devenu un « modèle d’affaires » plus rentable que de contester les nouvelles.

C’est pourquoi, contrairement à 2019, les cortèges de 2026 ne vont plus vers le Malieveld : ils vont vers les Maisons provinciales, là où se décident désormais le zonage et le sort des autorisations.

Un été de tracteurs

Les premières actions ont eu lieu le 27 juillet, un mois après la présentation du paquet, sur des ponts de Gorinchem et de Nieuwegein ; les organisateurs annonçaient vouloir rester « conviviaux pour le public ». En août, les actions se sont multipliées, avec des tours de tracteurs le soir dans les bourgs et des communes qui faisaient décrocher les drapeaux inversés des lampadaires.

Le 14 août, jour où les élus du Brabant débattaient des cinq aviculteurs, des agriculteurs venus de tout le pays ont afflué vers Bois-le-Duc. Des tracteurs ont emprunté l’autoroute A59 ; dans l’embouteillage, un accident a coûté la vie à deux personnes. Le parquet a annoncé quelques jours plus tard qu’il poursuivrait pénalement les tracteurs sur autoroute. Le 19 août, quelques centaines d’agriculteurs de la Drenthe ont fait le tour des douze hôtels de ville de la province pour faire signer une lettre contre le plan ; aucune commune n’a signé.

Le 2 septembre enfin, la Frise. Les organisateurs attendaient quatre cents tracteurs ; la commune n’en a admis qu’une quarantaine sur la place, à cause du parking souterrain, et 400 à 500 manifestants ont écouté les orateurs de FDF, d’Agractie et des syndicats d’éleveurs laitiers, ainsi que deux membres de l’exécutif provincial. La revendication est la même depuis juillet : la lettre du ministre doit être retirée, et aucune discussion n’aura lieu avant. L’élu frison chargé de l’agriculture, Abel Kooistra (BBB), avait dit la semaine précédente que le plan n’était pas applicable en Frise ; le représentant de l’État dans la province, le commissaire du Roi Arno Brok, a prévenu que la Frise ne pouvait pas faire disparaître une lettre du gouvernement. Café et gâteau pour les manifestants, pas d’engagement.

Ce qui a changé depuis 2019

Le mouvement est plus petit – quatre cents tracteurs à Leeuwarden contre 2 200 au Malieveld – et plus prudent : après les deux morts de l’A59 et un sondage montrant un public favorable aux agriculteurs mais hostile aux blocages d’autoroutes, les organisateurs évitent les coups d’éclat. Il est aussi divisé : LTO refuse les tracteurs, a rencontré le Premier ministre fin août et demande une amélioration « fondamentale » du plan plutôt que son retrait ; FDF, Agractie et les syndicats d’éleveurs refusent toute table tant que la lettre n’est pas retirée. En 2019, tout le monde était sur le Malieveld.

Surtout, la colère n’a plus de débouché. Le parti paysan est dans l’opposition, affaibli ; le ministre appartient au parti de Tjeerd de Groot ; l’objectif contesté a été fixé par une ministre paysanne. Le retour aux tracteurs est l’aveu qu’il n’y a plus personne à convaincre à La Haye. Les associations d’entraide constatent une pression mentale accrue dans les fermes : les agriculteurs ont compris que même leur parti ne pouvait que « limer les angles ».

Et le sol se fait rare pour tout le monde. Pour répondre aux objectifs de l’OTAN, la Défense a désigné en novembre 2025 56 sites nouveaux ou à agrandir, soit près de 3 000 hectares dont plus d’un millier de terres agricoles, avec des expropriations à la clé. La semaine du rassemblement de Leeuwarden, le gouvernement désignait cinq nouvelles zones pour accélérer la construction de 30 000 logements. Le paquet azote est explicitement présenté comme le moyen de rouvrir la porte à ces projets.

Vu de Suisse

La Confédération a le même problème d’azote, à une échelle comparable. Selon l’Office fédéral de l’agriculture, environ deux tiers de l’azote entrant dans l’agriculture en ressortent sous forme de pertes, et les écosystèmes sensibles – hauts-marais, forêts, prairies maigres – sont saturés. En avril 2022, le Conseil fédéral a fixé, dans le cadre de l’initiative parlementaire 19.475 sur les pesticides et les engrais, un objectif de réduction des pertes d’azote de 20 % d’ici 2030. Le Parlement a jugé la barre trop haute : sur motion de la conseillère aux États fribourgeoise Johanna Gapany, le Conseil fédéral a abaissé l’objectif à 15 % le 1er novembre 2023.

Ce geste, banal à Berne, est juridiquement impossible à La Haye : un parlement national ne peut pas voter contre une directive que la Cour de Luxembourg a interprétée. La différence entre les deux pays ne tient ni à la gravité du problème ni à la sensibilité écologique des électeurs, mais à l’endroit où se trouve le dernier mot.

Le paquet Suisse–UE en cours d’examen au Parlement ne couvre ni l’agriculture ni la directive Habitats ; la reprise dynamique du droit européen qu’il prévoit ne s’applique qu’aux accords d’accès au marché intérieur, dont un nouveau protocole sur la sécurité des aliments. Mais il installe le principe, et confie à la Cour de justice l’interprétation contraignante du droit européen repris lorsqu’un tribunal arbitral le lui demande. L’exemple néerlandais montre ce que produit ce principe dans un domaine où il s’applique pleinement : des objectifs que trois gouvernements de couleurs différentes ont dû reprendre à leur compte, et des paysans qui, faute de pouvoir changer la règle, changent d’adresse pour manifester.

Le projet de loi arrive en octobre. D’ici là, le gouvernement doit trouver une majorité, répondre au PBL et décider ce qu’il fait des 217 demandes qui s’empilent dans les provinces. Les organisations qui ont rempli la place de Leeuwarden ont annoncé qu’elles se feraient entendre le 15 septembre, jour du discours du Trône, en sachant que La Haye n’y admet qu’une vingtaine de tracteurs.