France : La République en Marche… vers une crise de la dette ?

La situation des finances publiques françaises fait sonner de nombreux signaux d’alarme : des déficits élevés depuis plusieurs années, une dette publique en hausse et une charge d’intérêts croissante mettent le gouvernement français face à la nécessité de prendre des mesures de consolidation budgétaire. Mais la dégradation de la situation financière n’est qu’un symptôme visible. Elle révèle surtout l’émergence, à l’ère des défis géopolitiques, d’une nouvelle logique de fonctionnement de l’État et d’un nouveau régime de politique budgétaire.

Il y a un quart de siècle, Dani Rodrik a formulé son célèbre trilemme politico-économique de la mondialisation. Selon Rodrik, l’intégration économique internationale, la souveraineté nationale et la démocratie ne peuvent pas être pleinement réalisées simultanément. Deux de ces objectifs peuvent être combinés, mais il faut toujours renoncer au troisième. Au milieu de la troisième décennie du XXIe siècle, on a de plus en plus le sentiment que le trilemme de la mondialisation est en train de céder la place à celui de la fragmentation géopolitique. Les années 2020, de la pandémie de Covid-19 à la guerre russo-ukrainienne et aux tensions commerciales, jusqu’à la confrontation américano-iranienne au Moyen-Orient, vont dans le sens d’un profond bouleversement de l’économie internationale et des rapports de puissance. La mondialisation, l’intégration et la coopération ont progressivement cédé la place à la démondialisation, à la fragmentation et à la concurrence stratégique. Une lutte de puissance se joue pour l’énergie, les matières premières critiques, les technologies de pointe, les chaînes d’approvisionnement, l’acquisition et le contrôle des zones d’influence, ainsi que pour le développement des capacités militaires et de défense. Les politiques publiques, aux niveaux national comme transnational, sont de plus en plus marquées par une logique de « sécuritisation » (securitization). Ces défis ne sont manifestement pas des phénomènes isolés : ils sont étroitement liés par leur nature et leurs effets, et deviennent des facteurs qui structurent le fonctionnement des États. La permanence de ces évolutions et des réponses publiques qui leur sont apportées est précisément ce qui contribue à faire émerger les contours du nouveau trilemme de la fragmentation géopolitique.

Ses contours restent encore incertains et les tentatives pour le décrire peuvent naturellement prêter à discussion, mais ses principales orientations et tendances sont déjà identifiables. On peut résumer son essence de la manière suivante : comment les États cherchent-ils à gérer et à amortir les effets de l’instabilité et de la fragmentation géopolitiques – ou, dans certains cas, à les mettre à leur profit ? Ils doivent résoudre une équation difficile : assurer la sécurité, garantir un certain niveau de bien-être à leurs citoyens et rechercher autant que possible l’autonomie stratégique. « Le beurre ou les canons » est une formule bien connue pour décrire le choix entre dépenses sociales et dépenses militaires. Les termes anglais sont peut-être encore plus parlants : warfare or welfare. La multiplication des conflits armés, notamment depuis le début de la guerre russo-ukrainienne, a entraîné en peu de temps une hausse spectaculaire des dépenses militaires mondiales. La hausse des prix de l’énergie – due elle aussi en partie au conflit en Ukraine et, cette année, surtout à l’attaque américaine contre l’Iran – menace de réduire le niveau de vie. Les dépendances unilatérales et les asymétries rendent par ailleurs les pays vulnérables aux chocs extérieurs et aux décisions d’autres acteurs ; ils cherchent donc à réduire cette vulnérabilité en renforçant leur autonomie.

La France, cas d’école du trilemme

La situation financière française, devenue un thème récurrent dans l’actualité à la mi-septembre, avec son déficit budgétaire considérable et sa dette publique à des niveaux records, montre en réalité que la France est tombée dans le piège de ce trilemme. Avec un léger raccourci, on peut dire que la France constitue un cas d’école du trilemme de la fragmentation géopolitique. Les articles et analyses économiques qui se concentrent uniquement sur l’évolution de la trajectoire budgétaire, les rendements obligataires ou les engagements inscrits dans le projet de loi de finances ne permettent pas d’expliquer pourquoi les dépenses publiques françaises évoluent de cette manière, ni quelles sont les causes de la transformation structurelle des finances publiques. Ils ne posent pas le bon diagnostic parce qu’ils interprètent ces évolutions dans le cadre du paradigme traditionnel de la soutenabilité budgétaire et prennent au sérieux le paradigme maastrichtien de la prudence budgétaire. Or ce fondement de la conception européenne de la politique économique perd manifestement de sa portée. Cela tient simplement à la réalité. Lorsque les dirigeants européens s’engagent en faveur d’un programme industriel européen commun de défense, de l’activation de la clause dérogatoire budgétaire, d’un endettement commun de l’Union, de la transition énergétique et d’autres mesures de ce type, et lorsque l’Eurogroupe lui-même écrit sur la construction de budgets permettant de maintenir des dépenses de défense plus élevées, les évolutions macroéconomiques ne peuvent plus guère s’expliquer à travers les seuls cadres orthodoxes.

La situation des finances publiques françaises a attiré l’attention parce que, dans le projet de budget pour 2027, le gouvernement estime que la dette publique pourrait atteindre 120 % du PIB cette année et dépasser ce niveau l’année prochaine. Sur deux décennies, la dette française rapportée au PIB a ainsi doublé. Depuis la pandémie, le déficit n’est passé sous la barre des 5 % qu’une seule fois et, en termes nominaux, l’État a accumulé près de 970 milliards d’euros de déficit depuis 2020. Une dette publique en hausse, surtout lorsqu’elle atteint un niveau aussi élevé, ne pèse pas uniquement sur les générations futures : la charge d’intérêts, c’est–à–dire le coût actuel du financement de la dette, constitue déjà cette année le premier poste de dépenses du budget, si l’on exclut les retraites. Les dépenses d’intérêts ont doublé par rapport à 2019 et s’élèvent actuellement à 65 milliards d’euros, soit davantage que les sommes consacrées à l’éducation ou à la défense et environ 8 % de l’ensemble des dépenses de l’État. Selon certaines estimations, la charge d’intérêts rapportée au PIB pourrait atteindre d’ici la fin de la décennie un niveau inédit depuis un siècle. La Banque centrale européenne estime elle aussi que la dette restera au–dessus de 120 % du PIB et que les intérêts représenteront 3 % de la production économique.

Les marchés ont, entre-temps, commencé à intégrer la dégradation de la situation budgétaire française. Plusieurs médias économiques ont rapporté que le rendement des obligations françaises à dix ans avait atteint un niveau proche d’un plus haut de près de deux décennies, jamais observé depuis la crise financière de 2008. Les rendements ont ainsi augmenté de 25 % depuis le début de l’année et l’écart avec les obligations allemandes a atteint un point de pourcentage. Plus étonnant encore, la Grèce et l’Italie, pourtant davantage endettées, émettent leurs titres à des taux inférieurs. Les agences de notation envoient elles aussi des signaux. Dernièrement, Morningstar DBRS a fait passer la perspective de la dette de stable à négative, tandis que Scope Ratings a également abaissé sa perspective. Il faut toutefois relativiser : ces décisions sont avant tout des signaux et il convient surtout de suivre la tendance. La France reste très éloignée d’une situation d’insolvabilité ou d’une notation spéculative.

Le beurre – Qui va payer le « Grand Prix » de la fragmentation ?

Le déséquilibre budgétaire et la dégradation des indicateurs financiers exercent une pression sur les décideurs français pour qu’ils prennent des mesures de consolidation. Le gouvernement prévoit de ramener le déficit sous les 5 % et a annoncé pour 2027 un plan d’économies de 54 milliards d’euros. Mais c’est précisément ici que les difficultés liées aux défis géopolitiques entrent en jeu. En raison de la guerre avec l’Iran, les prix des carburants ont commencé à augmenter fortement dans toute l’Europe, y compris en France, tandis que des difficultés d’approvisionnement sont apparues. La semaine dernière, une station-service française sur dix était à court d’au moins un type de carburant. Selon les données officielles d’août, le diesel a augmenté de 36,4 % et l’essence de 19,1 %. L’inflation a elle aussi commencé à accélérer : elle était de 0,8 % en août dernier, contre 2,4 % à la fin de l’été cette année. Le taux de chômage est de nouveau passé au-dessus de 8 %.

D’autres indicateurs macroéconomiques montrent eux aussi à quel point les évolutions géopolitiques des années 2020 s’intègrent dans l’évolution du niveau de vie. Selon les données de l’OCDE, les salaires réels français stagnent depuis 2021, alors qu’ils ont augmenté de 5 % en moyenne dans les pays de l’OCDE. La hausse de seulement 1,4 % du salaire minimum paraît elle aussi modeste, surtout comparée aux 14,5 % enregistrés en Allemagne. Et même si l’économie dans son ensemble a évité la récession, la croissance économique ralentit chaque année depuis la pandémie. Le ralentissement apparaît particulièrement clairement si l’on compare le PIB réel à la tendance observée entre 2013 et 2019 : selon cette tendance, l’économie française aurait représenté environ 2 850 milliards d’euros en 2025. Elle n’en a effectivement représenté que 2 740 milliards, soit un « output gap » d’environ 4 %. Le ralentissement apparaît également dans l’évolution du ratio du PIB par habitant polonais et français. Ce ratio était de 50 % il y a vingt ans ; il est aujourd’hui de 83 %, et selon les calculs du Fonds monétaire international, le PIB par habitant polonais pourrait dépasser celui de la France dans moins de dix ans.

Les canons – La sécurité a un prix

L’autre grande dimension des risques géopolitiques concerne la défense et la sécurité. En réponse à la guerre russo-ukrainienne, la France a elle aussi commencé à augmenter ses dépenses militaires. Les ressources consacrées à la défense ont augmenté d’un cinquième en dix ans. Même si cette progression est loin d’être la plus forte en Europe, la France est le deuxième pays de l’Union européenne, derrière l’Allemagne, pour le montant de ses dépenses militaires, avec 68 milliards de dollars. Ce montant la place également au neuvième rang mondial. En 2025, les dépenses d’équipement ont fortement progressé, de 11 % en un an. Rien d’étonnant, puisque le renforcement de l’industrie de défense française, déjà puissante en Europe et dans le monde, occupe une place importante dans la Revue nationale stratégique, révisée et publiée l’an dernier. Le document affirme : « Une économie qui se prépare à la guerre. À l’horizon 2030, l’économie et les capacités industrielles françaises répondent aux besoins des armées et des forces de sécurité intérieure pour faire face à une guerre majeure extraterritoriale et à ses conséquences sur le territoire national. (…) Dans un contexte de « brouillard de guerre économique », la soutenabilité budgétaire et la souveraineté financière françaises sont renforcées, notamment grâce à une réduction de la dette publique. »

Les ambitions affichées dans cette stratégie ont d’ailleurs un fondement concret lorsqu’il s’agit de l’industrie de défense. Parmi les dix plus grandes entreprises européennes de défense, cinq sont françaises si l’on se base sur leur structure de propriété : Airbus, Thales, MBDA, Safran et Naval Group. Leurs revenus de défense ont augmenté d’environ un tiers par rapport à 2021, dernière année avant la guerre. C’est surtout la partie budgétaire de cette ambition qui soulève des questions. Selon une analyse européenne, les préparatifs de guerre sont généralement financés par l’emprunt. Cela conduit tôt ou tard à des hausses d’impôts et à des réductions de dépenses, et ce sont alors les dépenses liées au bien-être social qui doivent absorber l’ajustement. D’autant plus que, selon une analyse d’ING, l’objectif des dépenses militaires n’est pas de relancer ou d’accélérer la croissance économique – et ne peut pas l’être : les effets inflationnistes et les restrictions budgétaires qui deviennent nécessaires compensent les effets potentiels des investissements de défense sur la croissance. Financer simultanément la défense et le bien-être devient ainsi une équation périlleuse, surtout lorsque la préservation de la souveraineté figure elle aussi parmi les objectifs des décideurs – à condition, bien sûr, que celle-ci soit recherchée au niveau national.

Autonomie stratégique – nationale ou supranationale ?

La manière dont la France cherche à trouver un équilibre entre les trois dimensions du trilemme repose sur une solution particulière : mettre en œuvre l’autonomie stratégique à travers l’Union européenne. Cette notion, introduite dans le débat politique français par le président Emmanuel Macron lors de son discours de la Sorbonne en 2017, revient ainsi presque à établir une équivalence entre l’Union et l’autonomie stratégique française. Le recul du poids de l’UE dans l’économie mondiale, l’affaiblissement de son potentiel de croissance et sa perte de parts relatives sur les marchés d’exportation figurent, au moins depuis la publication du rapport Draghi, parmi ses principaux défis stratégiques. Les guerres, les restrictions commerciales, le déplacement des rapports de force économiques mondiaux, tout comme la multiplication des phénomènes météorologiques extrêmes, ont inscrit la question de l’autonomie stratégique dans la logique de la géopolitique. L’autonomie stratégique devient ainsi un véritable régime de politique publique, qui traverse les décisions prises dans de nombreux secteurs.

Parmi les décisions et programmes européens des dernières années, cette logique a notamment servi de cadre à la création du Resilience and Recovery Facility (RRF) après la pandémie, à la réduction de la dépendance aux importations d’énergie russe, au Green Deal, aux droits de douane sur certains produits chinois et aux programmes communs de défense (SAFE, EDIP, EDIPRA). Ces programmes européens peuvent alléger la pression exercée sur les budgets nationaux, en permettant d’augmenter les dépenses de défense sans réduire autant les mesures sociales ou les programmes de soutien à l’économie. Mais les projets européens destinés à renforcer l’autonomie stratégique, notamment dans sa dimension de bien-être, créent aussi des difficultés. Depuis l’introduction des sanctions visant les importations d’énergie russe, la facture énergétique de l’Union européenne a doublé. La transition verte produit également ses effets à travers le recul des capacités industrielles traditionnelles : la production industrielle européenne reste au niveau d’avant-guerre, tandis que les prix à la production ont augmenté d’un tiers. Les fonds du RRF, bien que cet instrument ait été créé pour soutenir la reprise après la pandémie, restent pris dans les méandres des procédures bureaucratiques : cinq ans et demi après sa création, un quart des ressources n’a toujours pas été alloué par la Commission européenne. Les programmes européens de défense soutiennent naturellement la dimension sécuritaire et peuvent aussi avoir des effets positifs sur la prospérité grâce à l’innovation et à la R&D qui améliorent la productivité. Mais cette dimension de l’autonomie stratégique comporte également une vulnérabilité : comme pour les énergies renouvelables, l’UE dépend dans une large mesure des importations pour les matières premières nécessaires à l’industrie de défense.

À la lumière de ces éléments, on peut identifier dans le cas français une volonté particulière de « mise en commun de la souveraineté stratégique » (pooling of strategic sovereignty). Les dirigeants français ont fortement soutenu les emprunts communs de l’UE, aussi bien dans le cadre du RRF que de SAFE. Pour un pays dont le niveau d’endettement est élevé, la logique est claire : la dette et la charge d’intérêts françaises n’augmentent pas directement de ce fait. Les acteurs français de l’industrie de défense figurent également parmi les principaux bénéficiaires des projets du Fonds européen de défense (FED), ce qui leur permet d’accéder à des financements européens. On peut également y ajouter les émissions d’obligations européennes défendues par le président français Emmanuel Macron comme instrument de financement. La France utilise donc la conception européenne de l’autonomie stratégique comme une forme de mise en commun de la capacité budgétaire : elle cherche ainsi à réduire la pression financière issue du trilemme de la fragmentation géopolitique en en transférant une partie au niveau européen.

Vers une nouvelle organisation de l’État et un nouveau régime de politique publique

Le cas français dépasse largement la seule situation des finances publiques françaises. La politique budgétaire expansive de l’État, qui constitue depuis la crise du Covid-19 l’un des principaux déterminants de l’évolution des finances publiques, ne relève pas d’un simple phénomène cyclique. Les déficits durablement élevés et l’augmentation de la dette publique peuvent difficilement être compris uniquement à travers le prisme du cycle économique. Notre thèse est plutôt que nous sommes entrés dans une ère de fragmentation géopolitique, dans laquelle les gouvernements doivent répondre simultanément aux exigences d’un système de trois priorités. Ce trilemme exige une intervention importante de l’État et, plus encore, des ressources financières et budgétaires considérables. Mais la tension des finances publiques et la réduction de la marge de manœuvre budgétaire ne se traduisent pas simplement par un conflit de répartition : elles annoncent l’émergence d’une nouvelle logique de fonctionnement de l’État.

La hausse des risques sécuritaires, la volatilité des chaînes d’approvisionnement, l’intensification de la concurrence pour les réserves stratégiques, ainsi que la formation de blocs dans la finance, le commerce et la technologie font émerger de nouveaux objectifs de politique publique, de nouvelles solutions institutionnelles et une nouvelle manière de penser l’action publique. L’ensemble peut raisonnablement être qualifié de nouveau régime de politique publique. Ce nouveau régime modifie aussi la manière dont les États envisagent les finances publiques, les investissements et leurs capacités d’action. Il s’agit donc d’une transformation structurelle, et non d’un simple phénomène cyclique. La notion même de discipline budgétaire prend un nouveau sens. Les gouvernements ne peuvent plus allouer leurs ressources selon les schémas des décennies précédentes. La rigueur budgétaire, le recours prioritaire aux mécanismes de marché et la limitation de l’intervention de l’État cèdent progressivement la place au renforcement des capacités de l’État et à leur financement, de la politique industrielle au commerce, en passant par les capacités de défense et les stocks stratégiques.

Si l’on accepte cette lecture, on peut raisonnablement considérer que la France ne s’est pas retrouvée en difficulté uniquement en raison d’une indiscipline budgétaire. La situation de sa dette constitue l’un des premiers conflits visibles du nouveau régime de politique publique qui se met en place à l’ère de la fragmentation géopolitique. Dans un environnement marqué par une croissance faible, une forte volatilité et une pression inflationniste persistante, auquel s’ajoutent une dette publique élevée et coûteuse, il faudrait financer simultanément les investissements stratégiques, les politiques de bien-être et les besoins de sécurité et de défense.

Ce défi n’est pas propre à la France. Dans les années à venir, les économies avancées devront faire face à la contradiction entre un espace budgétaire qui se réduit et des besoins de financement qui augmentent. La dette publique des pays du G7 représente 123 % de leur PIB. Le déficit budgétaire moyen de ce club des économies avancées dépasse 5 %. Pour atteindre les objectifs stratégiques de l’Union européenne, celle-ci devrait consacrer 1 200 milliards d’euros par an d’ici 2030. L’une des questions essentielles sera alors de savoir ce que signifiera être une économie développée et « high-income » dans un ordre mondial où, en plus du coût du maintien du bien-être, il faudra également payer le prix de la sécurité et de la souveraineté. Le trilemme de la fragmentation géopolitique signifie qu’il est de plus en plus difficile de maintenir ces trois objectifs au même niveau qu’auparavant, et pousse les gouvernements vers des arbitrages inédits entre sécurité, prospérité et souveraineté.