L’Argentine ouvre ses terres aux étrangers, la Suisse cherche à refermer les siennes

Depuis le mardi 29 septembre, n’importe quel étranger, qu’il s’agisse d’un particulier, d’une société ou d’un État, peut acheter autant de terres rurales qu’il le souhaite en Argentine. La Cour suprême a écarté le recours d’anciens combattants des Malouines qui bloquait depuis 2024 l’abrogation, voulue par Javier Milei, de la loi plafonnant la propriété étrangère. Le sujet nous concerne à double titre. Les propriétaires suisses occupaient en 2018 le quatrième rang des détenteurs étrangers de terres argentines, avec quelque 840 000 hectares, d’après les données obtenues par Chequeado. Et le Parlement fédéral débat cet automne de ce que Buenos Aires vient de régler à sa manière, à savoir qui a le droit d’acheter le sol.

En Argentine, plus aucune limite

La loi 26.737, votée en 2011, n’interdisait pas aux étrangers d’acheter. Elle limitait leur part à 15 % des terres rurales du pays, de chaque province et de chaque département, et empêchait un même propriétaire étranger de détenir plus de 1 000 hectares dans la zone agricole la plus fertile, comme le rappelle La Nación. Elle n’a d’ailleurs pas empêché le ministère argentin de la Justice de délivrer 111 autorisations d’achat depuis l’arrivée de Milei au pouvoir, pour la plupart dans les vignobles de la province de Mendoza.

Milei a abrogé cette loi dès décembre 2023 par un « décret de nécessité et d’urgence », un texte que l’exécutif prend seul et qui reste valable tant que les deux chambres ne l’ont pas rejeté. Le Sénat l’a fait en 2024, la Chambre des députés ne s’est jamais prononcée, précise Ámbito. Entre-temps, le Centre des anciens combattants des îles Malouines de La Plata avait obtenu de la justice que l’abrogation soit suspendue. La Cour vient de lui donner tort sans examiner le fond : pour les trois juges, la souveraineté territoriale appartient à l’État et ne peut « en aucune manière » passer pour un bien collectif qu’une association serait fondée à défendre devant un tribunal. Le constitutionnaliste Andrés Gil Domínguez en conclut que plus personne, en pratique, ne peut attaquer l’abrogation.

Deux mois plus tôt, le Congrès avait pourtant dit non. Le 5 août, le gouvernement avait dû retirer de son projet de loi sur la propriété privée tout le chapitre consacré aux terres rurales, faute de voix au Sénat et après le refus public de trois gouverneurs qui lui sont d’ordinaire favorables. Ce projet était du reste plus prudent que le décret, puisque ses dernières versions relevaient le plafond sans le supprimer et continuaient d’interdire aux États étrangers et à leurs entreprises d’acheter des terres. Le décret ne garde rien de tout cela, et Gil Domínguez souligne qu’un gouvernement étranger peut désormais acquérir des terres jusque dans les zones frontalières.

Cinq pour cent, vraiment ?

Le gouvernement argentin répète que les étrangers ne détiennent que 5 % des terres rurales, bien en dessous de l’ancien plafond. Le chiffre est exact et représente 13,3 millions d’hectares, soit tout de même plus de trois fois la superficie de la Suisse. Seulement, c’est une moyenne nationale, et les achats se concentrent dans quelques régions. Comme la loi de 2011 ne s’appliquait pas aux acquisitions antérieures, 31 départements dépassent déjà les 15 % et quatorze les 25 %. À San Carlos et à Molinos, dans la province de Salta, près de 60 % des terres appartiennent à des étrangers, et cette même province accueille 33 des 57 projets de lithium du nord-ouest argentin, relève Chequeado.

On lit beaucoup, ces jours-ci, que Milei « vend le pays ». La formule est commode, mais elle est fausse. L’État argentin ne cède aucune terre, ce sont des propriétaires privés qui vendent, et le sous-sol relève des provinces, si bien qu’acheter un domaine ne donne aucun droit sur le lithium qui se trouve dessous. Les courtiers ruraux interrogés par La Nación ne s’attendent d’ailleurs à aucune ruée, parce que le contrôle des changes, le manque de crédit et l’incertitude électorale découragent bien davantage les investisseurs que ne le faisait la loi. Il reste que l’Argentine n’a plus aucun moyen légal d’écarter un acheteur, même lorsqu’il s’agit d’un gouvernement étranger. Roberto Frenkel Santillán, qui préside le courtier Bullrich Campos et se réjouit de l’ouverture, trouve lui-même absurde qu’un pays puisse acheter de la terre chez un autre.

Ce que répond le gouvernement Milei

Federico Sturzenegger, ministre de la Dérégulation et père de la mesure, soutient que la loi de 2011 bloquait l’investissement étranger dans l’agriculture, les ports et la forêt. Il parle de 15 milliards de dollars de capitaux à attirer, sans dire d’où ils viendraient, note BBC Mundo, et a écrit dans Clarín que l’Argentine « s’était interdit de croître ». Le gouvernement ajoute qu’on ne peut pas refuser un acheteur au seul motif de sa nationalité sans porter atteinte à l’égalité devant la loi.

On reconnaît là un libéral conséquent, pour qui un hectare est un actif comme un autre. La position surprend davantage chez un président qui, dans le même temps, plaide la cause des Malouines à l’ONU et engage un arbitrage contre Londres à propos du pétrole de l’archipel, comme le remarque Ámbito. La presse argentine n’a pas manqué de relever que les plaignants déboutés mardi étaient justement des vétérans de cette guerre.

La lex Koller et le droit foncier rural

La Confédération a fait le choix inverse il y a quarante ans. La loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (LFAIE), plus connue sous le nom de lex Koller, est en vigueur depuis 1985 et se donne pour but de « prévenir l’emprise étrangère sur le sol suisse ». Elle ne fixe pas de pourcentage du territoire, comme le faisait la loi argentine, et regarde plutôt qui achète et pour quoi faire. Une personne domiciliée à l’étranger n’obtient en principe pas l’autorisation d’acheter un logement pour le louer, et l’achat d’un logement de vacances passe par une autorisation cantonale, dans la limite de 1 500 unités par an pour tout le pays.

Pour les terres agricoles, qui sont le véritable objet du débat argentin, c’est un autre texte qui s’applique, et il est plus strict encore. La loi sur le droit foncier rural (LDFR), adoptée en 1991, réserve l’achat des terres agricoles à ceux qui les exploitent eux-mêmes, et laisse aux cantons le soin de fixer un prix maximal. Un fonds étranger ne peut donc pas acheter de terres agricoles en Suisse – un banquier zurichois non plus, du reste. Personne à Berne ne propose d’y toucher, au contraire : le Conseil national a voté en juin, par 189 voix contre 2, une révision qui renforce ce principe, et le Conseil des États doit encore s’en saisir.

Par où passent les capitaux étrangers

La lex Koller laisse passer beaucoup de choses. Elle ne s’applique ni aux immeubles commerciaux (bureaux, fabriques, hôtels), ni aux actions de sociétés immobilières et aux parts de fonds lorsqu’elles sont cotées en bourse. Et depuis 2002, en vertu de l’accord sur la libre circulation, les ressortissants de l’UE et de l’AELE domiciliés en Suisse n’ont plus besoin d’aucune autorisation.

C’est par la porte des immeubles commerciaux que des stations entières ont changé de mains. Le groupe américain Vail Resorts possède 55 % des remontées mécaniques d’Andermatt-Sedrun depuis 2022 et a racheté celles de Crans-Montana, qui appartenaient déjà à un investisseur tchèque. Saas-Fee et Savognin ont suivi le même chemin. Dans les Grisons, trois communes ont préféré racheter elles-mêmes les installations de la Weisse Arena, de peur que les décisions ne se prennent un jour à l’étranger.

Il faut dire que la loi a longtemps été sur la défensive. En 2007, le Conseil fédéral proposait tout bonnement de la supprimer, avant de faire marche arrière devant la surchauffe du marché immobilier. En 2018, il a renoncé à un premier projet de durcissement que la majorité des cantons, des partis et des organisations avaient rejeté en consultation. En 2022 encore, le Conseil des États a enterré une motion qui visait les immeubles commerciaux.

Berne rouvre le dossier

La pénurie de logements a changé la donne, de même que la campagne sur l’initiative « Pas de Suisse à 10 millions ! », à laquelle le Conseil fédéral voulait répondre par des mesures d’accompagnement. L’initiative a été rejetée à 54,8 % le 14 juin, mais le projet de révision est resté. Mis en consultation le 15 avril, il prévoit que les ressortissants d’États tiers devront demander une autorisation pour acheter leur résidence principale et la revendre dans les deux ans s’ils quittent le pays. Les immeubles commerciaux ne resteraient libres d’accès que pour l’acquéreur qui les exploite lui-même, les contingents de logements de vacances seraient réduits, et les sociétés immobilières cotées comme les fonds immobiliers seraient fermés aux personnes à l’étranger.

La consultation s’est achevée le 15 juillet sur un désaccord complet, rapporte Watson. L’UDC et le PS approuvent le durcissement et ne veulent pas le voir édulcoré ; l’UDC demande même que les citoyens de l’UE et les frontaliers soient soumis à la loi, libre circulation ou non. En face, le Centre, les Vert’libéraux et les régions de montagne s’y opposent, tout comme les sociétés immobilières cotées, dont plusieurs menacent de quitter la Bourse suisse.

Le Conseil national n’a pas attendu la suite. Le 22 septembre, il a adopté par 123 voix contre 54 une motion de Thomas Aeschi, chef du groupe UDC, qui demande de revenir sur les assouplissements accordés depuis 1985. Le détail du vote montre une alliance qu’on voit rarement sous la Coupole : l’UDC, le PS et les Verts d’un côté, le PLR unanime, presque tout le Centre et les Vert’libéraux de l’autre, avec le Conseil fédéral, qui préférait qu’on s’en tienne à son projet. Pour rallier la gauche, Thomas Aeschi a dû retirer de sa motion ce qui heurtait la libre circulation. Le Valaisan Sidney Kamerzin (Centre) a fait valoir que les autorisations en cause ne représentent que 0,03 % des logements du pays, un argument qui ressemble fort aux 5 % du gouvernement argentin. Rien n’est joué, car le PLR et le Centre ont les moyens de bloquer le texte au Conseil des États. La question divise d’ailleurs jusque dans les rangs de l’UDC, dont le groupe avait voté en 2023 un assouplissement pour les logements du personnel hôtelier : dans les vallées du Valais, du Tessin et des Grisons, on sait ce que le tourisme doit aux capitaux étrangers.

Un contrôle des investissements réduit au minimum

Reste le cas des entreprises. Le Parlement a adopté le 19 décembre 2025 la loi sur l’examen des investissements étrangers (LEIE), née d’une motion du conseiller aux États valaisan Beat Rieder (Centre) et combattue en consultation par le PLR, l’UDC et la plupart des associations économiques. À partir de 2027, le rachat d’une entreprise suisse active dans un domaine particulièrement critique devra être autorisé, à condition toutefois que l’acquéreur soit contrôlé par un État étranger. Le Conseil national voulait étendre le contrôle aux investisseurs privés, puis y a renoncé. L’ordonnance d’application, en consultation jusqu’au 5 octobre, exempte de surcroît les investisseurs des États membres de l’UE, de sorte qu’il ne resterait plus qu’« une poignée » de cas à examiner chaque année, selon le Conseil d’État genevois.

La libre circulation en toile de fond

D’un texte à l’autre, on bute sur la même limite. Les résidents européens échappent à la lex Koller, les investisseurs européens échapperont à la LEIE, et la motion Aeschi n’a trouvé sa majorité qu’une fois débarrassée de ce qui contrariait l’accord avec Bruxelles. Le Conseil des États a décidé le 30 septembre, par 23 voix contre 17, que le volet « stabilisation » des nouveaux accords avec l’UE serait soumis à la double majorité du peuple et des cantons. Ce que la Confédération peut encore décider seule en matière de propriété du sol fera forcément partie de la discussion.

La Suisse n’est pas l’Argentine pour autant. Aucun décret ne peut y abroger la lex Koller ou le droit foncier rural, il faudrait une loi votée par le Parlement, et le peuple pourrait être appelé à trancher par référendum, ce qui explique en partie l’échec de la tentative de 2007. Ici, les brèches s’ouvrent plutôt par les exceptions, celles que le Conseil fédéral et la motion Aeschi veulent aujourd’hui refermer.

Prochaine étape au Conseil des États, qui doit se prononcer sur la motion Aeschi. Le Conseil fédéral doit de son côté dire ce qu’il retient de la consultation, et l’ordonnance sur les investissements étrangers sera arrêtée avant l’entrée en vigueur de la loi, en 2027.