Moldavie : l’union avec la Roumanie, plan B d’un petit pays neutre pris entre Moscou et Bruxelles

Il devient « de plus en plus difficile » pour un petit pays comme la Moldavie de survivre en tant que démocratie et qu’État souverain : c’est par cet argument que Maia Sandu a justifié, le 11 janvier dans un podcast britannique, qu’elle voterait pour l’union avec la Roumanie si un référendum était organisé, tout en reconnaissant qu’aucune majorité de Moldaves n’y est aujourd’hui favorable. Le lecteur suisse connaît ce raisonnement, celui qu’on oppose depuis trente ans à la Confédération chaque fois qu’il est question de l’Union européenne : un petit État ne pourrait plus tenir seul. Le cas moldave montre pourtant que ce n’est pas la taille qui menace un pays, mais une neutralité qu’il n’a jamais eu les moyens de faire respecter et que ses dirigeants abandonnent à mesure qu’ils se rapprochent de Bruxelles.

De la cause nationale au plan de secours

La question est ancienne. La Bessarabie, qui forme l’essentiel de la Moldavie actuelle, a appartenu à la Roumanie de 1918 à 1940, avant d’être annexée par l’URSS en vertu du pacte germano-soviétique, et la grande majorité de ses habitants parlent roumain, une langue que le pouvoir soviétique avait rebaptisée « moldave ». Longtemps, l’union est restée l’affaire des nationalistes des deux rives du Prut. Elle figure dans le nom même de l’AUR, l’Alliance pour l’union des Roumains, dont le président George Simion reste interdit d’entrée en Moldavie jusqu’en 2028.

Ce qui a changé, c’est le camp qui porte l’idée, et la destination qu’on lui assigne. Le vice-Premier ministre moldave Eugen Osmochescu a présenté l’union comme un « plan B » si l’adhésion à l’Union européenne s’enlisait après 2028 : il ne s’agit plus de rejoindre une patrie, mais d’entrer dans l’UE par une autre porte. L’union ferait en effet du pays, comme la RDA en 1990, un membre automatique de l’UE et de l’OTAN, selon le centre d’analyse américain CEPA. Plus de 850 000 Moldaves, dont la présidente elle-même, sont d’ailleurs déjà citoyens européens par le passeport roumain qu’ils ont obtenu.

Une neutralité sans les moyens de la neutralité

La Moldavie est en effet un État neutre, et c’est là que son cas nous intéresse directement. Sa neutralité permanente a été inscrite en 1994 à l’article 11 de la Constitution, qui interdit aussi le stationnement de troupes étrangères sur son sol. Elle n’avait rien d’un choix libre et consacrait un rapport de forces : adoptée après la défaite de 1992 face aux séparatistes de Transnistrie, soutenus par la 14e armée russe, elle écartait l’union avec la Roumanie et toute alliance occidentale, en échange d’un départ des soldats russes que Moscou n’avait aucune raison d’accomplir. La Transnistrie lui donne en effet, comme le relève Ana Pisarenco dans la revue New Eastern Europe, un levier sur les choix de sécurité et les choix constitutionnels de la Moldavie, et aucune puissance n’abandonne gratuitement un tel levier.

Deux chercheurs du Collège royal danois de défense, qui écrivent dans Riddle, voient dans cette présence une violation quotidienne de la neutralité moldave ; elle montre surtout qu’une neutralité vaut ce que valent les moyens de la défendre, et Chisinau n’en a jamais eu, puisqu’elle consacrait jusqu’en 2024 entre 0,3 et 0,4 % de son PIB à la défense. En s’en remettant à un article de sa Constitution plutôt qu’à une armée, la Moldavie a fait le pari du droit dans une région dont les frontières ont été tracées en 1812, en 1940 et en 1992 par la guerre ou par la menace de la guerre.

L’autre pression, celle de Bruxelles

L’UE n’a pas de soldats en Transnistrie, mais les Occidentaux en ont un certain nombre de l’autre côté du Prut, en Roumanie, où la France commande à Cincu un groupement tactique de l’OTAN appelé à atteindre l’effectif d’une brigade de 4 000 hommes, en majorité français, et où les États-Unis maintiennent un millier de soldats après le retrait d’une brigade annoncé en octobre 2025 : Moscou sait donc très bien qui comblerait le vide si elle lâchait la Transnistrie. Bruxelles dispose en outre d’instruments de puissance qui lui sont propres, pas moins contraignants, et qui rendent la neutralité moldave caduque par l’intégration. Le calendrier de Chisinau ne lui appartient pas : liée depuis 2022 à la candidature ukrainienne, la Moldavie a vu ses négociations bloquées pendant deux ans par le veto hongrois avant l’ouverture, à la mi-juin, du premier des six groupes de chapitres, et c’est précisément ce risque d’enlisement que le « plan B » doit couvrir. L’argent obéit à la même logique : le plan de croissance doté de 1,9 milliard d’euros pour 2025-2027 est versé par tranches, à mesure que le gouvernement accomplit les réformes négociées avec la Commission, et un seul jalon clé manqué suffit à geler un versement.

La défense suit le même chemin. La stratégie de sécurité nationale adoptée en décembre 2023 désigne pour la première fois la Russie comme une menace et ne fait plus aucune référence à la neutralité ; en mai 2024, la Moldavie est devenue le premier pays à signer un partenariat de sécurité et de défense avec l’Union européenne, qui lui a fourni depuis 2021 quelque 200 millions d’euros d’aide militaire, y compris létale, et lui ouvre ses achats d’armement en commun. Le gouvernement soutient que tout cela reste compatible avec la neutralité ; les chercheurs danois résument la situation par le titre de leur étude, « neutre de nom seulement », et relèvent que si l’intégration européenne passe par davantage de militarisation, adhésion et neutralité deviendront de plus en plus difficiles à concilier.

Ce que Moscou ne peut pas accepter

Vu du Kremlin, la question ne se réduit pas à un débat constitutionnel. Les Moldaves sont un peuple latin, mais aucune puissance n’a marqué leur pays aussi profondément que la Russie, qui a annexé la Bessarabie par le traité de Bucarest de 1812 et l’a gouvernée, sous les tsars puis sous les Soviets, pendant l’essentiel des deux derniers siècles. Le roumain s’y est écrit en cyrillique jusqu’en 1989, le russe reste la langue commune des Ukrainiens, des Gagaouzes et des Russes, qui forment ensemble 12 % de la population, et la langue maternelle de 11 % des habitants, tandis que l’Église orthodoxe majoritaire relève toujours du patriarcat de Moscou, même si près de deux cents paroisses l’ont quittée depuis 2022, selon la métropole concurrente rattachée à Bucarest.

À ces liens s’ajoute une raison militaire, que Moscou place au premier rang. Une union déplacerait la frontière de l’OTAN du Prut au Dniestr, et même au-delà, puisque la Transnistrie, où stationnent encore un millier de soldats russes selon l’ambassadeur de Russie à Chisinau, deviendrait de jure territoire de l’Alliance ; elle prolongerait vers l’est une Roumanie où se construit, près de Constanța, une base de l’OTAN appelée à accueillir jusqu’à 10 000 soldats. Le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, a jugé dès le 20 janvier qu’un tel projet serait « destructeur pour l’État moldave », et sa porte-parole, Maria Zakharova, accusait dès juillet 2025 les Occidentaux de vouloir faire de la Moldavie « une base militaire de l’OTAN » et « une seconde Ukraine ». L’adhésion à l’Union européenne ne rassure pas davantage le Kremlin, puisque l’UE est devenue, selon Sergueï Lavrov en septembre, « un bloc militaire antirusse, ouvertement agressif, qui sert d’appui à l’OTAN ».

Cette logique de zone d’influence n’est pas propre à la Russie, et les États-Unis l’appliquent sur leurs propres marges depuis la doctrine Monroe de 1823 : ils ont frôlé la guerre nucléaire en 1962 pour obtenir le retrait des missiles soviétiques de Cuba, leur stratégie de sécurité nationale de décembre 2025 annonce qu’ils feront respecter un « corollaire Trump » à cette doctrine, et leurs forces spéciales sont allées, le 3 janvier dernier, kidnapper Nicolás Maduro à Caracas. Aucune grande puissance n’admet qu’une alliance adverse s’installe à ses portes, et c’est cette exigence que la neutralité moldave de 1994 satisfaisait, à la manière de celle de l’Autriche en 1955, en plaçant un petit pays situé sur la ligne de contact entre deux blocs hors de l’un comme de l’autre. Les Moldaves semblent l’avoir mieux compris que leurs dirigeants, puisque, selon les sondages cités par les chercheurs danois, 54 à 62 % d’entre eux jugent toujours la neutralité la meilleure garantie de leur sécurité.

Le verrou du référendum

Sur le papier, les constituants de 1994 avaient placé la neutralité sous la protection la plus forte. L’article 142 prévoit que les dispositions sur la souveraineté, l’indépendance et l’unité de l’État, ainsi que celles sur la neutralité permanente, ne peuvent être révisées que par référendum, à la majorité des électeurs inscrits et non des seuls votants. Une union avec la Roumanie, qui mettrait fin à l’indépendance, se heurterait au même verrou. Lors du référendum européen d’octobre 2024, 1,53 million d’électeurs s’étaient déplacés sur 3,02 millions d’inscrits : une union exigerait que les seuls partisans du oui soient à peu près aussi nombreux, alors qu’ils n’étaient en mai que 41 % des personnes interrogées, contre 49,7 % d’opposants.

Le verrou protège donc la neutralité contre une abolition en bonne et due forme, mais pas contre son effacement progressif : ce que les électeurs moldaves ne sont pas appelés à trancher, une stratégie de sécurité, un partenariat de défense avec Bruxelles et désormais l’hypothèse d’une union se chargent de le régler à leur place.

Ce que le précédent moldave enseigne à Berne

Le contraste avec notre propre situation tient d’abord à l’origine et aux moyens. La neutralité helvétique a été choisie, puis reconnue en 1815 par des puissances qui la jugeaient « dans les vrais intérêts de la politique de l’Europe entière », quand la moldave a été concédée sous la contrainte, avec des troupes étrangères sur le territoire national ; elle est armée, quand la moldave ne l’a jamais été.

Le troisième point rapproche en revanche les deux pays plus qu’on ne le voudrait. En Suisse non plus, la neutralité n’est pas définie par la Constitution, qui se borne à charger les autorités de la préserver, et le peuple a refusé le 27 septembre d’y inscrire une neutralité « perpétuelle et armée », laissant au Conseil fédéral et au Parlement le soin de l’interpréter. Ce vote ne clôt pas le débat sur la neutralité suisse, et le précédent moldave mérite d’y entrer, parce qu’il montre qu’une neutralité, même protégée par le plus fort des verrous constitutionnels, peut céder à l’attraction d’un grand ensemble autant qu’à la pression d’un voisin armé, dès lors que ceux qui sont chargés de l’appliquer choisissent de la réinterpréter.

Pour la Moldavie, l’échéance est fixée : un traité d’adhésion d’ici la fin de 2028, faute de quoi le plan B reviendra sur la table. Qu’elle entre dans l’Union par Bruxelles ou par Bucarest, elle passera d’une zone tampon à une ligne de front, et la neutralité inscrite en 1994 aura cessé de guider sa politique bien avant que les Moldaves soient appelés à voter sur elle. Avant d’être appelés sous les drapeaux ?