Moldavie : l’adhésion à l’UE avance, la neutralité recule

C’est à Luxembourg, lors de la quatrième conférence intergouvernementale entre l’Union européenne et la Moldavie, que les deux parties ont ouvert les négociations sur les blocs « marché intérieur » et « compétitivité et croissance inclusive », qui comptent à eux deux dix-sept chapitres. La vice-Première ministre chargée de l’intégration européenne, Cristina Gherasimov, y a vu la confirmation du « soutien unanime » des États membres, et le gouvernement de Chisinau s’en tient à son calendrier, qui prévoit la fin des négociations en 2028 et l’adhésion en 2030. La Commission européenne doit présenter le 28 octobre, avec son rapport annuel sur l’élargissement, une feuille de route indicative pour la Moldavie, comme pour l’Ukraine, l’Albanie et le Monténégro.

Trente-trois chapitres, aucun refermé

Depuis 2020, l’adhésion se négocie par blocs thématiques (des « clusters », dans le jargon bruxellois), au nombre de six, qui rassemblent les 33 chapitres de l’acquis, c’est-à-dire l’ensemble du droit européen que le candidat doit faire sien. Le bloc des « fondamentaux », qui couvre ce que Bruxelles appelle l’« État de droit », c’est-à-dire la justice, la lutte contre la corruption et le fonctionnement des institutions, a été ouvert lors de la deuxième conférence d’adhésion, le 15 juin ; premier ouvert et dernier refermé, c’est lui qui, de l’aveu même du Conseil de l’UE, commande le rythme de toute la négociation. Le bloc des relations extérieures a suivi en juillet, les deux blocs économiques ce mois-ci, et Chisinau espère ouvrir d’ici à la fin de l’année les deux derniers, consacrés à l’agriculture et à la cohésion d’une part, à l’environnement et aux transports d’autre part.

Aucun chapitre n’a en revanche été refermé, et aucun ne pourra l’être avant que la Moldavie ait rempli les critères intermédiaires fixés pour la justice et la lutte contre la corruption. Le chantier reste considérable : le journal d’investigation Ziarul de Gardă a recensé trois condamnations seulement sur 42 affaires d’évasion fiscale jugées à Chisinau entre 2021 et 2026, et la Cour constitutionnelle vient de censurer, pour vice de procédure, les modifications législatives qui facilitaient la nomination de membres étrangers dans les commissions chargées d’évaluer les juges et les procureurs. Au nom de l’« État de droit », l’évaluation des magistrats moldaves est donc en partie confiée à des étrangers.

Un calendrier qui se décide à Kiev et à Budapest

Chaque communiqué du Conseil le répète : l’adhésion est un processus « fondé sur le mérite ». La Moldavie avance pourtant au pas de l’Ukraine, à laquelle la lie, depuis les candidatures simultanées de 2022, ce que Bruxelles appelle l’« approche par paquet ». Tant que la Hongrie de Viktor Orbán bloquait les négociations avec Kiev, Chisinau était bloquée du même coup ; et si les deux blocs économiques ont pu être ouverts ce mois-ci, c’est que le Parlement ukrainien a adopté, à la veille de la conférence, une loi sur les droits des minorités nationales dont Budapest, désormais gouvernée par l’europhile Péter Magyar, faisait la condition de son accord. La Moldavie n’avait aucune part à ce différend entre la Hongrie et l’Ukraine, et elle en a pourtant subi tout le calendrier.

Kiev tient à ce que cela dure. Devant les dirigeants européens réunis le 16 octobre, Volodymyr Zelensky a qualifié de « moralement erroné » tout découplage des deux candidatures, en faisant valoir que l’Ukraine protège la Moldavie des manœuvres russes en Transnistrie, la région sécessionniste où stationnent quelque mille soldats russes depuis 1992.

Une neutralité inscrite dans la Constitution

L’article 11 de la Constitution moldave proclame la neutralité permanente du pays et l’interdiction de toute troupe étrangère sur son sol. Le gouvernement français, qui a signé avec Chisinau un accord de coopération militaire appliquant aux soldats déployés les règles du statut des forces de l’OTAN, assure dans l’étude d’impact soumise à l’Assemblée nationale que l’adhésion à l’UE ne remet pas cette neutralité en cause.

Bruxelles tient un autre langage. La commissaire à l’élargissement, Marta Kos, a prévenu le 12 octobre que seuls les candidats « stratégiquement alignés » pourraient rejoindre l’Union, en précisant que cet alignement vaut aussi pour les sanctions, et le chapitre consacré à la politique étrangère, de sécurité et de défense figure parmi ceux que la Moldavie a ouverts lors de la troisième conférence d’adhésion, le 14 juillet. Dans les faits, et sous la pression de la guerre voisine, le pays réarme : son budget de défense a doublé depuis 2022, et le ministère de la Défense travaille à un projet de formation militaire de 42 jours pour les citoyens jusqu’à 55 ans.

On objectera que l’Autriche et l’Irlande sont restées neutres en entrant dans l’Union. Elles le sont restées dans leurs textes, mais elles appliquent comme les autres membres les sanctions décidées à Bruxelles, alors que c’est justement la reprise de telles sanctions que les défenseurs d’une neutralité intégrale jugent incompatible avec elle. La Confédération a connu ce glissement sans même adhérer : la reprise des sanctions européennes contre la Russie, en 2022, a ouvert le débat qui a conduit à l’initiative sur la neutralité, rejetée le 27 septembre dernier sans que le combat soit clos (voir notre dossier sur la neutralité suisse).

Un oui arraché à 50,35 %

Reste la question du mandat populaire. L’objectif d’adhésion a été inscrit dans la Constitution moldave par le référendum du 20 octobre 2024, adopté avec 50,35 % des voix : le oui l’a emporté grâce au vote de la diaspora, favorable à 77 %, tandis que les habitants de Transnistrie devaient se rendre hors de la région pour voter. L’opposition socialiste avait refusé de reconnaître le résultat. À titre de comparaison, le Conseil des États a décidé de soumettre la partie « stabilisation » du paquet Suisse-UE à la double majorité du peuple et des cantons, pour un engagement pourtant bien moindre qu’une adhésion.

Le marché intérieur, un dossier que Berne connaît

Le bloc « marché intérieur » ouvert le 13 octobre recouvre, en neuf chapitres, la libre circulation des marchandises, des travailleurs, des services et des capitaux, la concurrence, les services financiers et la protection des consommateurs, soit le terrain même des accords bilatéraux que le paquet Suisse-UE soumet à la reprise dynamique du droit européen. Le Conseil des États a achevé son examen du paquet à la session d’automne, sauf pour l’accord sur l’électricité, et le Conseil national doit s’en saisir lors de la session d’hiver des Chambres fédérales.

La comparaison avec Chisinau est instructive. Une fois membre, la Moldavie reprendra l’acquis tout entier, mais elle siégera au Conseil de l’UE, où se votent les règles qu’elle devra respecter. La Suisse reprendrait les évolutions du droit européen dans les domaines couverts sans participer au vote, avec pour seule prise sur leur contenu un droit de participation à leur élaboration, le « decision shaping », et des mesures de compensation à la clé en cas de refus. Berne met en avant le caractère non automatique de cette reprise ( PDF), puisque le référendum reste possible ; reste qu’un refus exposerait la Confédération à ces mesures.

La feuille de route attendue le 28 octobre dira à quel rythme Bruxelles entend conduire Chisinau jusqu’à l’adhésion ; c’est au Conseil national, cet hiver, puis aux citoyens qu’il reviendra de dire jusqu’où la Suisse accepte de s’engager dans le marché intérieur européen.