Neutralité et Bilatérales III : la Suisse joue son va-tout
Dimanche, le peuple et les cantons votent sur l’initiative « Sauvegarder la neutralité suisse » ; lundi, le Conseil des États ouvre le débat sur le paquet d’accords avec l’Union européenne. D’un dossier à l’autre, le Conseil fédéral poursuit la même entreprise, qui consiste à retirer aux citoyens, une décision après l’autre, ce qui relevait d’eux.
Le Conseil fédéral a fourni lui-même le meilleur argument en faveur de l’initiative sur la neutralité. Dans sa présentation officielle du scrutin, il recommande de la rejeter parce que la Constitution lui laisse aujourd’hui « la marge de manœuvre nécessaire » et que le texte « limiterait cette marge de manœuvre », ce qui revient à dire que la neutralité est ce que le gouvernement décide qu’elle est. L’aveu éclaire le reste de l’agenda fédéral, car le paquet Suisse-UE, dit « Bilatérales III », dont le Conseil des États entame l’examen lundi à 14 h 15 pour trois jours de débat, applique la même logique à nos lois : des règles décidées à Bruxelles, interprétées à Luxembourg, et un droit de vote maintenu à condition d’en accepter le prix. Avec ce scrutin, et les Bilatérales III à l’horizon, la Suisse joue donc son va-tout, puisqu’un pays qui aurait laissé son gouvernement disposer de sa neutralité et consenti à reprendre le droit européen à venir n’aurait plus la maîtrise ni de sa politique étrangère ni de sa législation. Ludovic Malot, président du mouvement Souveraineté Suisse, a consacré à ces deux échéances une lettre ouverte à nos voisins français, publiée par Breizh-info, et une analyse du paquet européen dont nous partageons les conclusions.
La neutralité, affaire de gouvernement, vraiment ?
La neutralité n’apparaît dans la Constitution qu’au détour des tâches confiées au Parlement et au gouvernement, chargés de la « préserver » (articles 173 et 185), sans que rien précise en quoi elle consiste, et ce silence a laissé le champ libre à l’exécutif. C’est le Conseil fédéral qui, réuni en séance extraordinaire le 28 février 2022, a décidé de reprendre les sanctions de l’Union européenne contre la Russie, mises en œuvre par une simple ordonnance sans que le Parlement ait à se prononcer. C’est encore lui qui, en approuvant le programme d’exercices 2026 de l’armée, soit 39 activités d’instruction internationales dont dix exercices du Partenariat pour la paix de l’OTAN, a autorisé l’armée à conclure seule les accords réglant sa participation à ces manœuvres, dont certaines servent précisément à vérifier l’interopérabilité de nos systèmes avec des structures de commandement multinationales. Le gouvernement assure que tout cela reste compatible avec la neutralité, mais un pays qui applique les sanctions de l’un des belligérants ne peut plus guère proposer Genève comme terrain neutre à l’autre, et c’est le rôle de médiateur de la Confédération qui en pâtit.
L’initiative rendrait ces choix au souverain : le texte soumis au vote déclare la neutralité perpétuelle et armée, interdit l’adhésion à une alliance militaire ou défensive et n’autorise la coopération avec l’une d’elles qu’en cas d’attaque ou de préparatifs d’attaque contre la Suisse ; il exclut les sanctions contre un belligérant, hormis celles de l’ONU et les mesures destinées à empêcher le contournement de sanctions, et met la neutralité au service de la médiation. Ce que le gouvernement appelle sa marge de manœuvre deviendrait une règle que seuls le peuple et les cantons pourraient changer. Notre dossier consacré à la neutralité retrace les étapes qui ont conduit à ce vote.
Un service rendu à l’Europe
On entend souvent, en France surtout, que la Suisse neutre serait un passager clandestin abrité derrière le bouclier occidental. Ludovic Malot rappelle dans sa lettre ouverte que la neutralité helvétique est armée, et donc que la Confédération assure elle-même sa défense, et que l’Europe n’a nul besoin d’un vingt-huitième suiveur dans une politique étrangère commune alignée sur Washington. Il lui faudra en revanche, le moment venu, un endroit où les belligérants puissent négocier sans craindre d’y être arrêtés ou dépouillés, et aucun pays rangé dans un bloc ne peut offrir cette garantie. Le pays n’a d’ailleurs pas échappé par chance aux deux guerres mondiales, que le jeu des alliances automatiques avait contribué à déclencher : aucun traité d’assistance ne l’obligeait à suivre qui que ce soit, et c’est cette liberté que l’initiative veut garantir.
Bilatérales III : des lois écrites ailleurs
Le paquet que le Conseil des États examine à partir de lundi a été adopté par le Conseil fédéral le 13 mars ; il actualise les accords existants d’accès au marché intérieur européen, en ajoute trois nouveaux, sur l’électricité, la santé et la sécurité alimentaire, et le peuple ne devrait pas se prononcer avant 2028. Berne le présente comme la simple poursuite de la voie bilatérale, alors qu’il change la nature de la relation : dans les domaines couverts, la Confédération s’engage à reprendre, sauf à en payer le prix, le droit européen à venir, y compris des textes que personne n’a encore écrits sur les aides d’État, les transports ou la libre circulation des personnes. Le paquet recouvre 94 actes législatifs au départ et ne concerne que six accords, mais ce décompte ne dit rien de ce que l’Union adoptera dans dix ou vingt ans.
Le Conseil fédéral fait valoir que la Suisse pourra participer à l’élaboration de ces règles, ce decision shaping qu’il présente comme une contrepartie. Être consulté pendant la préparation d’une directive ne donne pourtant aucun droit de vote au moment de l’adopter, et un pays qui n’a ni commissaire à Bruxelles, ni député à Strasbourg, ni voix au Conseil de l’UE appliquera des normes décidées sans lui.
L’interprétation de ces normes reviendra ensuite à Luxembourg. En cas de litige, le tribunal arbitral paritaire prévu par le paquet devra saisir la Cour de justice de l’Union européenne chaque fois qu’une interprétation du droit européen lui paraîtra nécessaire, et cette interprétation le liera. Le Conseil fédéral a beau souligner que la Cour « ne statue jamais sur un litige », c’est elle qui dira ce que signifient les règles communes, alors que sa mission, selon ses propres termes, est de veiller à l’interprétation et à l’application uniformes des traités de l’Union ; on confie ainsi, pour reprendre l’image de Ludovic Malot, « l’arbitrage du match à l’entraîneur de l’équipe adverse ».
Reste le droit de dire non, que le gouvernement brandit comme la preuve que la démocratie directe sort intacte de l’exercice : chaque reprise passera par la procédure d’approbation habituelle, référendum compris, et la Suisse pourra refuser. Elle s’exposera alors à des « mesures de compensation » de l’Union, limitées aux accords du marché intérieur et proportionnées, si bien que le citoyen appelé à voter sur une norme européenne saura d’avance que son non aura un prix fixé par le traité lui-même, ce que Ludovic Malot appelle une « consultation sous tutelle ».
L’avertissement d’Oswald Grübel
Oswald Grübel, ancien patron de Credit Suisse puis d’UBS, qui vit en Suisse depuis un demi-siècle sans avoir jamais demandé la naturalisation, a fait le lien entre les deux dossiers dans un entretien accordé cet été au Tages-Anzeiger. Il y déclare qu’il voterait oui à l’initiative s’il le pouvait, juge impossible d’être à la fois neutre et soumis à la juridiction de l’UE, et estime que « si nous voulons préserver la Suisse, nous n’avons pas d’autre choix que de rester rigoureusement neutres » (notre traduction). Le lien est concret, car un pays dont l’accès à son premier marché d’exportation dépend de sa conformité au droit européen aura de plus en plus de mal à refuser de s’aligner sur la politique étrangère de l’Union, sanctions comprises, et Berne s’y est déjà résolu en 2022.
Jusqu’au mode de scrutin
La même réticence à laisser le dernier mot au souverain se retrouve dans la manière dont le Conseil fédéral entend faire ratifier le paquet. Il veut un référendum facultatif, où la majorité du peuple suffirait, et a demandé au Conseil des États de ne pas entrer en matière sur le projet de sa commission des institutions politiques, qui propose d’ancrer les accords dans la Constitution et d’exiger ainsi la majorité des cantons ; il s’est aussi prononcé contre l’initiative « Boussole », qui réclame elle aussi la double majorité. Sur un engagement qui liera durablement la Confédération, le gouvernement s’emploie ainsi à écarter les cantons du verdict final, et c’est au Parlement qu’il reviendra de trancher.
Dimanche, les citoyens auront l’occasion de reprendre au Conseil fédéral une neutralité qu’il interprète à sa guise, et de montrer, avant que le paquet européen ne vienne devant eux, qu’ils entendent garder le dernier mot sur ce qui engage le pays. Un non conforterait au contraire le gouvernement dans sa lecture souple de la neutralité au moment même où il demande au Parlement d’engager la Suisse dans la reprise du droit européen, et c’est en ce sens que ce scrutin dépasse largement la question de principe qui y est posée.
