Droit des étrangers : vingt-cinq ans d’assouplissement pour les ressortissants UE et ça continue !

Le Conseil des États doit se saisir les 28, 29 et 30 septembre du paquet Suisse-UE. Parmi les nombreuses pièces des Bilatérales III, figure une évolution concrète du droit des étrangers : la reprise partielle de la directive européenne 2004/38 introduirait en Suisse un droit de séjour permanent pour les ressortissants UE ayant séjourné légalement pendant cinq ans comme salariés ou indépendants, ainsi que pour les membres de leur famille.

Berne a obtenu une exception importante. Le statut ne serait pas ouvert à tous les Européens installés en Suisse : les étudiants et les autres inactifs en sont exclus, tout comme les frontaliers. Les périodes d’au moins six mois durant lesquelles une personne dépend entièrement de l’aide sociale peuvent aussi être écartées du calcul des cinq ans. Le Conseil fédéral présente donc le dispositif comme une libre circulation centrée sur le travail, alors qu’il s’agit plutôt d’une libre installation des travailleurs communautaires.

En effet, cette réforme ajoute une nouvelle couche à un mouvement engagé depuis l’entrée en vigueur de l’Accord sur la libre circulation des personnes, en 2002. Pour les ressortissants UE/AELE, l’accès au marché du travail et au séjour s’est progressivement transformé en un ensemble de droits opposables. Le séjour permanent pousse plus loin cette logique : une fois acquis, le recours à l’aide sociale ne suffit plus à lui seul pour le retirer.

Mini-job, maxi-droits ?

La question décisive se joue donc avant la cinquième année, autour du mot « travailleur ». La jurisprudence suisse, façonnée par l’ALCP, lui donne depuis longtemps une portée extensive. Le Tribunal fédéral rappelait encore en janvier 2026 qu’une faible rémunération ne suffisait pas à exclure cette qualité et que les « working poor » pouvaient relever de la libre circulation. Seules les activités réelles tellement réduites qu’elles en deviennent « purement marginales et accessoires » en sortent.

Sur le papier, la frontière peut paraître raisonnable. Dans la pratique, elle impose une appréciation au cas par cas. Le Tribunal fédéral a déjà admis ou refusé la qualité de travailleur selon le revenu, le nombre d’heures, la régularité de l’emploi ou sa durée. Aucun seuil simple ne permet donc à un service cantonal de trancher mécaniquement.

L’administration fédérale a elle-même montré que l’application pouvait dériver vers davantage de souplesse. Une enquête menée auprès des cantons en 2024 a constaté que des permis B de cinq ans étaient parfois délivrés à des ressortissants UE employés par des agences de placement alors que leurs missions duraient moins d’un an. Le Conseil fédéral a modifié l’ordonnance fin 2025 afin de corriger cette pratique. Avec le futur séjour permanent, un contrôle trop généreux durant les premières années peut produire des effets beaucoup plus durables.

Le contraste avec le permis C est également frappant. L’autorisation d’établissement suisse reste liée à des critères d’intégration, notamment linguistiques. Le droit de séjour permanent issu de l’ALCP, non. Des étrangers ne parlant pas un mot de l’une ou l’autre langues officielles suisses peuvent devenir résidents. De plus, après son acquisition, la dépendance à l’aide sociale n’entraîne plus sa disparition. Ecoplan estime que la réforme pourrait ajouter 3000 à 4000 bénéficiaires de l’aide sociale et 56 à 74 millions de francs de dépenses annuelles. L’étude estime toutefois faibles les effets d’attraction observés à l’étranger.

Des barrières avec mode d’emploi européen

Les commissions du Conseil des États veulent maintenant préciser dans la loi la qualité de travailleur et imposer un examen approfondi lorsque l’activité paraît marginale ou accessoire. Elles souhaitent aussi obliger les autorités migratoires à réexaminer le droit au séjour lorsque des indices concrets montrent que ses conditions ne sont plus remplies. La Commission des institutions politiques veut renforcer les contrôles liés à la sécurité. Sa majorité a rejeté d’autres propositions visant à durcir la LEI.

Ces garde-fous ont une portée réelle. Leur solidité dépendra cependant de leur compatibilité avec l’accord. Le législateur suisse peut renforcer les contrôles et fixer les éléments de preuve ou sanctionner les abus. Sa marge se rétrécit lorsqu’il s’agit de redéfinir unilatéralement une notion de travailleur que l’ALCP et la jurisprudence interprètent déjà largement. Les Bilatérales III ajoutent une interprétation homogène des accords et un mécanisme de règlement des différends : en clair, Berne n’a plus la main.

Le Conseil fédéral insiste sur la réciprocité des droits accordés aux Suisses dans l’UE et sur les dérogations obtenues pendant la négociation. Formidable, mais jusqu’où la Suisse veut-elle lier par traité sa capacité à fixer les conditions d’une installation durable sur son territoire ?

Les commissions peuvent encore resserrer le contrôle avant l’acquisition du statut et corriger les pratiques cantonales trop souples. Après cinq ans, la latitude des autorités diminue fortement. L’expérience de l’ALCP fournit ici un avertissement : entre la règle votée à Berne et son application, la pratique peut finir par ouvrir grand les vannes.