Bilatérales III : comment le DFAE s’est choisi l’expert qui lui donnait raison

Depuis que le Conseil fédéral a transmis au Parlement, le 13 mars 2026, son message sur le paquet Suisse-UE, le débat porte moins sur l’électricité ou la libre circulation que sur l’ossature institutionnelle de l’accord : la reprise dynamique du droit européen, le rôle de la Cour de justice de l’UE et les « mesures compensatoires » que Bruxelles pourrait prendre si la Suisse refusait une nouvelle règle. Sur ces trois points, l’administration assure qu’il n’y a pas lieu de s’inquiéter. On sait désormais un peu mieux comment cette assurance a été fabriquée.

Un avis demandé, puis rangé

Le Nebelspalter a publié le 12 octobre une enquête sur la manière dont le DFAE commande et utilise ses expertises juridiques, dont le journaliste économique lausannois François Schaller, membre du comité d’Autonomie Suisse, a traduit et diffusé les principaux extraits sur X. Le département d’Ignazio Cassis disposait d’un rapport du professeur Andreas Ziegler, spécialiste de droit international économique à l’Université de Lausanne, qui examinait la reprise du droit européen et les sanctions compensatoires sous l’angle de ce qu’elles font aux institutions suisses. Ce rapport était critique : il n’a pas été diffusé.

Le gouvernement s’est alors tourné vers l’Allemand Michael Hahn, de l’Institut de droit européen de l’Université de Berne et habitué des commissions parlementaires, auquel il a confié un mandat volontairement étroit. Le résultat, un avis daté du 29 août 2025 sur la reprise dynamique du droit et la nature des mesures compensatoires (  PDF), a été mis en ligne par le DFAE à la fin novembre, et c’est lui seul que les parlementaires ont entendu. Le Nebelspalter résume l’opération en une phrase : le professeur Hahn a fourni au département exactement ce qu’il en attendait : un feu vert.

Ce que l’avis Hahn laisse de côté

La critique de l’hebdomadaire zurichois ne porte pas sur la compétence de l’auteur, mais sur le périmètre de la question posée. Quiconque veut évaluer la reprise dynamique du droit de l’UE d’un point de vue constitutionnel doit s’interroger sur la liberté dont disposeront encore le Parlement, le peuple et les cantons ; or le rapport n’aborde pas cette question. La participation de la Commission européenne au règlement des différends, le pouvoir de la Cour de justice de l’UE d’interpréter le droit européen applicable en Suisse et l’obligation faite au tribunal arbitral de se plier à cette interprétation y sont largement passés sous silence, si bien que l’adoption du droit européen apparaît comme une simple mise à jour des traités. C’est pourtant l’interaction entre ces éléments – droit étranger, contrôle, interprétation contraignante et menace de mesures compensatoires – qui fait perdre sa marge de manœuvre à la Confédération, et l’influence se déplace alors des citoyens, des communes et des cantons vers le Conseil fédéral, l’administration et les contacts informels à Bruxelles.

Sur les mesures compensatoires elles-mêmes, l’avis Hahn les distingue des représailles et des sanctions, tout en les qualifiant de « prix » ou de « signal » incitant au respect du traité. Il reconnaît toutefois qu’elles peuvent frapper d’autres accords de marché intérieur, par exemple la suspension de l’accord de reconnaissance mutuelle en cas de différend sur la libre circulation des personnes : des secteurs sans rapport avec le litige servent ainsi de levier, et la pression s’exerce sur le Parlement et sur l’électorat avant même tout vote. Qu’une mesure ne soit pas juridiquement une sanction n’en diminue en rien l’effet dissuasif, note le Nebelspalter, pour qui le mandat restreint n’exonère que partiellement l’auteur : il aurait dû le refuser, ou au moins préciser que ses conclusions ne permettaient pas de juger des conséquences institutionnelles et constitutionnelles. Cette réserve manque, et il en résulte une impression de validation sans réserve.

Un Parlement qui n’entend qu’une cloche

L’affaire tombe au moment où le dossier entre dans sa phase décisive. Le Conseil des États a approuvé le 1er octobre, après vingt-trois heures de débat, tous les arrêtés du paquet à l’exception de l’accord sur l’électricité, et la Commission de politique extérieure du National a réservé des journées de séance supplémentaires en octobre et en novembre pour tenir le calendrier d’un vote populaire en 2027. Les élus qui doivent se prononcer sur deux mille pages d’accords le font donc en s’appuyant sur une expertise dont la question avait été taillée pour ne pas gêner.

Le peuple et les cantons trancheront ensuite sur la base des explications du Conseil fédéral, et ces explications reposent sur des avis que le gouvernement choisit, finance et publie à sa guise : quand un rapport dérange, il reste dans un tiroir ; quand un autre rassure, il est distribué aux commissions. Le moins que l’on puisse demander, avant la votation, est que le rapport Ziegler soit rendu public, afin que le Parlement et les citoyens puissent comparer les deux lectures et juger par eux-mêmes de ce que la Confédération s’apprête à signer.