Démocratie et fédéralisme face à la reprise dynamique du droit : ce que dit (et ne dit pas) le rapport du ZDA sur les Bilatérales III

En mai 2026, le Centre pour la démo­cra­tie Aarau (Zen­trum für Demo­kra­tie Aarau, ZDA) a publié un rap­port d’é­tude inti­tu­lé « Bila­te­rale III : Ein Stu­dien­be­richt zu den Aus­wir­kun­gen der dyna­mi­schen Rechtsü­ber­nahme auf die Demo­kra­tie und den Föde­ra­lis­mus in der Schweiz ». Rédi­gé par Mar­ti­na Stir­ni­mann et le pro­fes­seur Andreas Gla­ser, il s’a­git du n° 35 de la série des rap­ports d’é­tude du ZDA.

Une pré­ci­sion s’im­pose d’emblée, car elle condi­tionne la lec­ture de tout le reste : le rap­port n’est pas une prise de posi­tion pour ou contre le paquet d’ac­cords. Les auteurs l’in­diquent expli­ci­te­ment à deux reprises. L’é­tude se veut un outil pour mieux com­prendre les impli­ca­tions du paquet et pour dis­cu­ter, sur une base fon­dée, d’é­ven­tuelles mesures de com­pen­sa­tion internes. Son fil conduc­teur n’est ni l’adhé­sion à l’UE ni l’eu­ros­cep­ti­cisme, mais la pré­ser­va­tion des droits de par­ti­ci­pa­tion démo­cra­tique suisses, quel que soit le sort réser­vé au paquet. C’est un angle pro-démo­cra­tie-directe, qu’il faut gar­der à l’es­prit pour ne pas sur­in­ter­pré­ter les constats dans un sens ou dans l’autre.

Le rap­port a été com­man­dé par la Stif­tung für direkte Demo­kra­tie (Fon­da­tion pour la démo­cra­tie directe), une fon­da­tion d’u­ti­li­té publique qui pro­meut la par­ti­ci­pa­tion poli­tique et sou­tient des pro­jets dans les domaines des droits humains, de la jus­tice sociale, de l’é­ga­li­té et de la dura­bi­li­té, et qui exploite la pla­te­forme WeCol­lect. Le pro­fil du com­man­di­taire éclaire l’angle rete­nu – le ren­for­ce­ment de la par­ti­ci­pa­tion – et mérite d’être signa­lé au lec­teur.

La thèse cen­trale de l’é­tude est mesu­rée mais nette : dans la plu­part des domaines, les droits démo­cra­tiques et fédé­raux sub­sistent for­mel­le­ment, mais leur por­tée maté­rielle – c’est-à-dire leur signi­fi­ca­tion et leur effi­ca­ci­té concrètes – subit des res­tric­tions. Une excep­tion notable est rele­vée pour la par­ti­ci­pa­tion par­le­men­taire, qui perd de l’in­fluence déjà sur le plan for­mel.

I. Le mécanisme de la reprise dynamique

Les accords des Bila­té­rales I et II ont un carac­tère sta­tique : ils ne s’a­daptent pas, ni auto­ma­ti­que­ment ni dyna­mi­que­ment, aux déve­lop­pe­ments du droit euro­péen entrant dans leur champ d’ap­pli­ca­tion. Cette diver­gence poten­tielle entre droit euro­péen et droit bila­té­ral est pré­ci­sé­ment ce que l’UE n’est plus dis­po­sée à accep­ter ; elle condi­tionne désor­mais la pour­suite de la voie bila­té­rale à l’an­crage d’élé­ments ins­ti­tu­tion­nels, dont un méca­nisme d’ac­tua­li­sa­tion des accords.

Le rap­port prend soin de désa­mor­cer une idée reçue : il ne s’a­git pas d’un auto­ma­tisme juri­dique abso­lu. Aucune reprise auto­ma­tique n’a lieu ; chaque modi­fi­ca­tion d’un accord requiert l’ac­cord de la Suisse. En revanche, si la Suisse refuse de reprendre un acte juri­dique euro­péen entrant dans le champ d’ap­pli­ca­tion des accords, l’UE peut prendre des mesures de com­pen­sa­tion. La nature exacte de ces mesures reste indé­ter­mi­née ; seule est fixée l’exi­gence qu’elles soient pro­por­tion­nelles.

Le rap­port rap­pelle aus­si que la reprise dyna­mique n’est pas entiè­re­ment nou­velle pour la Suisse : elle existe déjà dans les accords d’as­so­cia­tion à Schen­gen et à Dublin ain­si que dans l’ac­cord sur les douanes. Même sous les accords sta­tiques, les déve­lop­pe­ments du droit euro­péen conduisent régu­liè­re­ment à des adap­ta­tions des accords bila­té­raux, mais sur une base volon­taire et bila­té­rale. La nou­veau­té des Bila­té­rales III est l’obli­ga­tion d’in­té­gra­tion.

L’é­tude dis­tingue deux méthodes de mise en œuvre du droit repris :

1. La méthode d’in­té­gra­tion, pré­vue notam­ment pour l’ac­cord sur la libre cir­cu­la­tion des per­sonnes (FZA), l’ac­cord sur l’élec­tri­ci­té, l’a­via­tion, la sécu­ri­té ali­men­taire et la san­té : l’acte de l’UE devient direc­te­ment par­tie de l’ordre juri­dique suisse dès son inté­gra­tion dans l’ac­cord.
2. La méthode d’é­qui­va­lence, pré­vue pour l’ac­cord sur les trans­ports ter­restres (Land­VA) et l’ac­cord sur les bar­rières tech­niques au com­merce (MRA) : la Suisse doit seule­ment adop­ter un droit pro­dui­sant le même résul­tat, ce qui sup­pose tou­jours un acte de trans­po­si­tion.

Le rap­port observe que les actes de l’UE tendent à être de plus en plus détaillés – recours crois­sant au règle­ment, den­si­té régle­men­taire accrue des direc­tives – ce qui réduit en pra­tique la marge de trans­po­si­tion, sur­tout sous la méthode d’in­té­gra­tion. Le Conseil fédé­ral estime tou­te­fois que, même sous cette méthode, l’ap­pli­ca­bi­li­té directe n’est pas auto­ma­tique et sup­pose que l’acte soit suf­fi­sam­ment clair et pré­cis.

II. Les effets sur la procédure législative parlementaire

Le rap­port ana­lyse quatre phases de la pro­cé­dure et conclut, en syn­thèse, que l’As­sem­blée fédé­rale voit son rôle se res­ser­rer d’une fonc­tion active et contrai­gnante, pré­sente à toutes les étapes de la légis­la­tion interne, vers une appro­ba­tion ou un rejet en aval.

1. L’initiation du processus

Dans la légis­la­tion interne, l’As­sem­blée fédé­rale peut lan­cer le pro­ces­sus par une ini­tia­tive par­le­men­taire ou par un man­dat (motion, pos­tu­lat). Dans la reprise dyna­mique, l’im­pul­sion vient de la Com­mis­sion euro­péenne ; l’As­sem­blée fédé­rale ne dis­pose d’au­cun moyen de déclen­cher le pro­ces­sus. Les ini­tia­tives par­le­men­taires dans le domaine du mar­ché inté­rieur perdent en outre de leur por­tée, car il existe une forte pres­sion à ne pas y don­ner suite afin d’é­vi­ter une vio­la­tion des accords.

2. L’élaboration de l’acte et le Decision Shaping

La Suisse, en tant qu’É­tat tiers, ne par­ti­cipe pas au Deci­sion Making de l’UE. En com­pen­sa­tion, elle est asso­ciée au Deci­sion Sha­ping via un droit de consul­ta­tion : ses experts sont inté­grés aux tra­vaux de la Com­mis­sion, à laquelle est accor­dée « la plus grande par­ti­ci­pa­tion pos­sible ». À l’ex­té­rieur, la Suisse est repré­sen­tée par le Conseil fédé­ral, qui fixe le man­dat de négo­cia­tion et peut délé­guer cette com­pé­tence à un dépar­te­ment ou à un office.

L’As­sem­blée fédé­rale ne dis­pose, à ce stade, que de droits d’in­for­ma­tion et de consul­ta­tion. Le pro­jet d’E-Art. 152a ParlG pré­voit que les com­mis­sions sont infor­mées des actes sus­cep­tibles d’être « impor­tants » et consul­tées sur les actes sus­cep­tibles d’être « essen­tiels ». Le rap­port sou­ligne deux limites : d’une part, c’est le Conseil fédé­ral et l’ad­mi­nis­tra­tion qui décident de ce qui est impor­tant ou essen­tiel, ce qui leur confère un pou­voir non négli­geable sur l’é­ten­due de la par­ti­ci­pa­tion par­le­men­taire ; d’autre part, les avis émis lors de ces consul­ta­tions ne sont pas contrai­gnants. Les com­mis­sions peuvent néan­moins exi­ger une infor­ma­tion ou une consul­ta­tion si elles contestent le clas­se­ment – mais seule­ment à condi­tion d’a­voir connais­sance de l’acte concer­né.

3. L’approbation et la portée des compétences déléguées

Sur le plan for­mel, les com­pé­tences sont com­pa­rables à celles de la légis­la­tion interne : les modi­fi­ca­tions des annexes d’un accord consti­tuent des modi­fi­ca­tions de trai­té, sou­mises en prin­cipe à l’ap­pro­ba­tion de l’As­sem­blée fédé­rale. Le rap­port cor­rige ici expres­sé­ment une lec­ture erro­née d’un autre auteur (Sei­ler) selon laquelle les Bila­té­rales III élar­gi­raient les com­pé­tences des comi­tés mixtes : tel n’est pas le cas, aucune délé­ga­tion de com­pé­tence sup­plé­men­taire au Conseil fédé­ral n’est créée.

Tou­te­fois, le Conseil fédé­ral peut conclure seul les trai­tés et modi­fi­ca­tions « de por­tée limi­tée » (art. 7a RVOG), notion qui n’est pas défi­nie léga­le­ment, ce qui lui laisse une marge d’ap­pré­cia­tion consi­dé­rable pour déci­der quelles modi­fi­ca­tions sou­mettre ou non au Par­le­ment. Le rap­port cite un ordre de gran­deur por­tant sur l’en­semble des trai­tés inter­na­tio­naux : ces der­nières années, envi­ron 700 à 800 conclu­sions et modi­fi­ca­tions par an – soit quelque 95 % du total – ont été approu­vées par le seul Conseil fédé­ral. Le point impor­tant est que ce poids, déjà exis­tant, devrait encore se dépla­cer vers l’exé­cu­tif avec l’aug­men­ta­tion atten­due des modi­fi­ca­tions liées à la reprise dyna­mique, ren­dant le contrôle par­le­men­taire a pos­te­rio­ri plus exi­geant.

Une fois la décla­ra­tion de la Suisse don­née dans le comi­té mixte, elle pro­duit effet vis-à-vis de l’UE et ne peut être annu­lée ; il ne res­te­rait alors au Par­le­ment, dans le cas extrême, que la dénon­cia­tion de l’ac­cord entier.

4. La mise en œuvre

La marge de manœuvre dépend de la méthode. Sous la méthode d’é­qui­va­lence, elle est en prin­cipe plus grande, puis­qu’un acte de trans­po­si­tion est tou­jours néces­saire. Sous la méthode d’in­té­gra­tion, une grande par­tie des actes sera vrai­sem­bla­ble­ment d’ap­pli­ca­tion directe, du fait de leur niveau de détail. Le rap­port nuance tou­te­fois en rap­pe­lant que l’ef­fet réel dépend du com­por­te­ment de l’As­sem­blée fédé­rale : lors de la mise en œuvre du FZA, celle-ci a repris le droit euro­péen par de simples ren­vois, alors qu’une marge d’a­mé­na­ge­ment exis­tait – illus­trant que la perte de marge tient aus­si à la pra­tique, pas seule­ment au méca­nisme.

III. Les effets sur les instruments de démocratie directe

1. Le référendum

For­mel­le­ment, le réfé­ren­dum facul­ta­tif reste réglé en paral­lèle de la légis­la­tion interne. Le rap­port relève cepen­dant une res­tric­tion maté­rielle : la déci­sion des citoyens s’exerce dans le contexte des enga­ge­ments de droit inter­na­tio­nal. Une par­tie du débat ne porte plus seule­ment sur la qua­li­té intrin­sèque d’une loi, mais aus­si sur le coût d’un éven­tuel conflit avec l’UE, d’au­tant que la nature des mesures de com­pen­sa­tion reste incer­taine au moment du vote. Le rap­port recon­naît qu’une cer­taine pres­sion n’est pas nou­velle – toute déci­sion poli­tique a un coût –, mais sou­ligne que la spé­ci­fi­ci­té tient ici au fait que ces mesures de com­pen­sa­tion sont juri­di­que­ment pré­vues. Gla­ser y voit une atteinte à la liber­té de vote ancrée à l’art. 34 al. 2 Cst., et Oesch parle d’un évi­de­ment de la sub­stance des droits démo­cra­tiques.

Par ailleurs, la déci­sion préa­lable du Conseil fédé­ral de sou­mettre ou non un acte à l’ap­pro­ba­tion par­le­men­taire a un effet direct sur la pos­si­bi­li­té même d’un réfé­ren­dum : si un acte n’est pas sou­mis à l’As­sem­blée fédé­rale, la voie réfé­ren­daire dis­pa­raît.

2. L’initiative populaire

C’est ici que la ver­sion qui cir­cu­lait de l’ar­ticle s’é­car­tait le plus du rap­port, et la cor­rec­tion est impor­tante : l’i­ni­tia­tive popu­laire est l’ins­tru­ment com­pa­ra­ti­ve­ment le moins tou­ché. Le droit d’i­ni­tia­tive reste for­mel­le­ment intact ; une contra­dic­tion avec le droit bila­té­ral n’est pas un motif d’in­va­li­di­té, car elle ne viole pas les règles impé­ra­tives du droit inter­na­tio­nal. Des ini­tia­tives contraires au droit bila­té­ral peuvent donc conti­nuer d’être lan­cées.

Les res­tric­tions sont ponc­tuelles et appa­raissent sur­tout en cas de conflit avec les accords bila­té­raux, un poten­tiel de conflit que la reprise dyna­mique tend à accroître. Le rap­port s’ap­puie sur la pra­tique du Par­le­ment (étu­diée dans la thèse de Leh­ner) : lors­qu’une ini­tia­tive entre en ten­sion avec le droit bila­té­ral, sa mise en œuvre tend à pré­ser­ver les enga­ge­ments inter­na­tio­naux, au prix d’un écart par rap­port au texte ou à l’ob­jec­tif des ini­tiants – comme l’a illus­tré la mise en œuvre de l’i­ni­tia­tive sur l’im­mi­gra­tion de masse, fina­le­ment réa­li­sée sans contin­gents contrai­gnants pour pré­ser­ver le FZA. S’y ajoute la pra­tique du Tri­bu­nal fédé­ral, qui sous­trait le FZA à la pra­tique Schu­bert et fait pri­mer les enga­ge­ments de libre cir­cu­la­tion même en cas de déro­ga­tion volon­taire du légis­la­teur ; la doc­trine juge pro­bable l’ex­ten­sion de cette juris­pru­dence à l’en­semble des accords des Bila­té­rales III.

Le rap­port prend soin de rela­ti­vi­ser : la Suisse a déjà repris volon­tai­re­ment de nom­breux déve­lop­pe­ments du droit euro­péen sous le régime sta­tique, de sorte que la dif­fé­rence avec la reprise dyna­mique ne doit pas être sur­es­ti­mée et se fera sur­tout sen­tir ponc­tuel­le­ment, sur des sujets poli­ti­que­ment dis­pu­tés. L’i­ni­tia­tive ne perd pas toute effi­ca­ci­té ; elle conserve sa fonc­tion d’ex­pres­sion d’une reven­di­ca­tion poli­tique.

IV. Les effets sur la participation politique

1. La procédure de consultation (Vernehmlassung)

La pro­cé­dure de consul­ta­tion demeure for­mel­le­ment pré­vue, mais perd maté­riel­le­ment de son impor­tance. Sa por­tée dépend du moment où elle est menée. Si elle a lieu tôt – avant la fixa­tion du man­dat de négo­cia­tion –, les milieux inté­res­sés peuvent ali­men­ter la posi­tion suisse, mais la prise en compte de leurs pro­po­si­tions dépend ensuite de l’ac­cord des autres acteurs du pro­ces­sus euro­péen, la Suisse n’é­tant asso­ciée qu’au Deci­sion Sha­ping. Si elle a lieu tard – après la signa­ture sous réserve de rati­fi­ca­tion –, le texte est déjà fixé et la marge de trans­po­si­tion est étroite.

Le rap­port observe que rien n’o­blige à mener la consul­ta­tion au stade pré­coce, pour­tant déci­sif pour une influence réelle, et que l’E-Art. 40a RVOG – qui pré­voit la publi­ca­tion des docu­ments per­ti­nents – ne com­pense pas l’ab­sence d’une véri­table consul­ta­tion à ce stade.

2. Le lobbying

Le rap­port décrit un dépla­ce­ment struc­tu­rel : une par­tie de la déci­sion se jouant au niveau euro­péen, l’in­fluence exer­cée sur les seuls acteurs natio­naux perd en effi­ca­ci­té. Le lob­bying se déplace vers l’é­che­lon euro­péen (coopé­ra­tion avec des orga­ni­sa­tions faî­tières euro­péennes) et, à l’in­terne, vers l’ad­mi­nis­tra­tion fédé­rale qui pré­pare les man­dats – une admi­nis­tra­tion tou­te­fois moins récep­tive que le Par­le­ment, car non élue, et dont les pro­ces­sus sont moins trans­pa­rents.

Le rap­port en tire une consé­quence en termes d’é­ga­li­té d’ac­cès : les acteurs dis­po­sant de res­sources impor­tantes et de réseaux éta­blis, notam­ment au niveau euro­péen ou admi­nis­tra­tif, sont avan­ta­gés, tan­dis que les orga­ni­sa­tions plus petites, davan­tage tour­nées vers le niveau natio­nal et par­fois bien connec­tées à des par­le­men­taires indi­vi­duels, risquent de perdre de l’in­fluence. C’est une asy­mé­trie de res­sources, pré­sen­tée comme une ten­dance, et non comme une « démo­cra­tie des gros bataillons » au sens d’un bas­cu­le­ment acquis.

V. Les effets sur la participation des cantons

L’a­na­lyse rejoint celle de la consul­ta­tion et du lob­bying : les droits can­to­naux res­tent for­mel­le­ment inchan­gés, mais leur effi­ca­ci­té maté­rielle se réduit, et de manière inégale selon les res­sources des can­tons. Les can­tons bien dotés peuvent faire valoir leurs inté­rêts au niveau euro­péen plus faci­le­ment que les can­tons aux res­sources plus modestes, par exemple les can­tons de mon­tagne.

Il faut cepen­dant réta­blir ici une nuance que le rap­port met clai­re­ment en avant et qu’une lec­ture trop cri­tique tend à effa­cer : les can­tons conservent, dans l’en­semble, des pos­si­bi­li­tés de par­ti­ci­pa­tion com­pa­ra­ti­ve­ment bonnes. Ils sont asso­ciés via leur repré­sen­ta­tion dans les comi­tés mixtes et lors de la fixa­tion du man­dat lorsque le dos­sier touche à leurs com­pé­tences. Sur­tout, la conven­tion pré­vue à l’E-Art. 5a BGMK leur accorde un accès pri­vi­lé­gié au Deci­sion Sha­ping et aux comi­tés mixtes – un accès dont, comme le sou­ligne le rap­port, aucun autre groupe d’in­té­rêt ne béné­fi­cie. Le rap­port relève par ailleurs que, pour cer­tains dos­siers à fort ancrage régio­nal (par exemple les conces­sions dans l’ac­cord sur l’élec­tri­ci­té, pré­oc­cu­pa­tion des can­tons de mon­tagne), le réfé­ren­dum can­to­nal peut consti­tuer la seule voie réfé­ren­daire réa­liste.

VI. Les sept mesures d’accompagnement proposées

Le rap­port ne se limite pas au diag­nos­tic : il pro­pose sept mesures d’ac­com­pa­gne­ment ins­ti­tu­tion­nelles, conçues comme des options à la dis­po­si­tion du Conseil fédé­ral et du Par­le­ment, dont la por­tée tient autant à leur com­bi­nai­son qu’à leur effet iso­lé.

1. Ren­for­ce­ment de l’as­so­cia­tion du Par­le­ment. Étendre l’o­bli­ga­tion d’in­for­ma­tion à tous les actes per­ti­nents de la reprise dyna­mique, et doter les com­mis­sions d’une pos­si­bi­li­té de par­ti­ci­pa­tion contrai­gnante – par exemple un droit de veto, sur le modèle de celui exis­tant pour l’ap­pli­ca­tion pro­vi­soire ou la dénon­cia­tion urgente des trai­tés – leur per­met­tant d’exi­ger en amont qu’un acte soit sou­mis à appro­ba­tion lors­qu’elles divergent de l’ap­pré­cia­tion du Conseil fédé­ral.
2. L’Eu­ro­pa­mo­tion. Un ins­tru­ment per­met­tant à l’As­sem­blée fédé­rale de char­ger de manière contrai­gnante le Conseil fédé­ral de défendre une posi­tion déter­mi­née dans le Deci­sion Sha­ping et les comi­tés mixtes – là où le droit interne ne recon­naît aujourd’­hui qu’une motion non contrai­gnante en matière de man­dat exté­rieur. Le rap­port cite le pré­cé­dent autri­chien de la prise de posi­tion contrai­gnante en affaires euro­péennes.
3. Une com­mis­sion de l’Eu­rope par conseil. Une com­mis­sion spé­cia­li­sée char­gée d’ob­ser­ver sys­té­ma­ti­que­ment les déve­lop­pe­ments du droit euro­péen, pour réduire l’a­sy­mé­trie d’in­for­ma­tion au pro­fit de l’ad­mi­nis­tra­tion, à l’ins­tar des organes exis­tant en Nor­vège et au Liech­ten­stein.
4. La tenue pré­coce de la consul­ta­tion. Mener obli­ga­toi­re­ment la consul­ta­tion avant la fixa­tion de la posi­tion suisse, et envi­sa­ger deux consul­ta­tions éche­lon­nées pour les dos­siers de grande por­tée – une pre­mière sur le man­dat, une seconde sur la trans­po­si­tion.
5. La motion popu­laire euro­péenne. Un nou­vel ins­tru­ment don­nant à un nombre déter­mi­né de citoyens le droit de deman­der à l’As­sem­blée fédé­rale de char­ger le Conseil fédé­ral de défendre une posi­tion dans les rela­tions bila­té­rales, com­blant l’ab­sence d’un ins­tru­ment de par­ti­ci­pa­tion citoyenne pré­coce et thé­ma­tique. Des modèles can­to­naux existent (Soleure, Schaff­house, Fri­bourg, Neu­châ­tel, Obwald).
6. Un·e délégué·e à la démo­cra­tie. Une auto­ri­té indé­pen­dante, élue par l’As­sem­blée fédé­rale pour quatre ans, sur le modèle du Pré­po­sé fédé­ral à la pro­tec­tion des don­nées ou du Sur­veillant des prix, char­gée d’ob­ser­ver, d’exa­mi­ner et de docu­men­ter les effets de la reprise dyna­mique sur les droits poli­tiques, et ser­vant de point de contact pour les citoyens.
7. Les Euro­pa­dienste (Ser­vices de l’Eu­rope). Une uni­té d’in­for­ma­tion indé­pen­dante rat­ta­chée aux ser­vices du Par­le­ment, char­gée de recen­ser, tra­duire et vul­ga­ri­ser en conti­nu les déve­lop­pe­ments du droit euro­péen per­ti­nents, de manière neutre sur le plan par­ti­san, en com­plé­ment de la publi­ca­tion pré­vue à l’E-Art. 40a RVOG.

Conclusion

Le rap­port du ZDA apporte une ana­lyse juri­dique fouillée d’un élé­ment ins­ti­tu­tion­nel des Bila­té­rales III, la reprise dyna­mique du droit. Son apport prin­ci­pal est la dis­tinc­tion entre main­tien for­mel et éro­sion maté­rielle des droits de par­ti­ci­pa­tion, appli­quée métho­di­que­ment à quatre domaines.

Sa conclu­sion est dif­fé­ren­ciée :

1. res­tric­tions maté­rielles mar­quées pour la par­ti­ci­pa­tion par­le­men­taire (qui perd même for­mel­le­ment de l’in­fluence) et la par­ti­ci­pa­tion poli­tique ;
2. res­tric­tions plus mesu­rées et ponc­tuelles pour l’i­ni­tia­tive popu­laire ;
3. pos­si­bi­li­tés de par­ti­ci­pa­tion can­to­nale qui demeurent com­pa­ra­ti­ve­ment bonnes, assor­ties d’un accès pri­vi­lé­gié au Deci­sion Sha­ping.

Sur­tout, le rap­port se garde de toute recom­man­da­tion sur le paquet lui-même. Son mes­sage n’est pas que les Bila­té­rales III seraient bonnes ou mau­vaises, mais que, si la Suisse choi­sit cette voie, des mesures d’ac­com­pa­gne­ment internes per­met­traient d’en atté­nuer les effets sur la démo­cra­tie et le fédé­ra­lisme. C’est ce cadrage – ana­ly­tique et déli­bé­ré­ment neutre quant à l’is­sue – qu’il faut res­ti­tuer pour rendre jus­tice au docu­ment.

La lecture des Observateurs

Ce qui pré­cède res­ti­tue le rap­port. Ce qui suit est notre lec­ture.

Le ZDA s’en tient à la neu­tra­li­té, c’est son rôle ; tirer les conclu­sions poli­tiques est le nôtre. Et il n’y a pas besoin d’al­ler les cher­cher loin : le rap­port constate lui-même que le Par­le­ment ne peut plus lan­cer la loi, que le citoyen vote sous la menace de repré­sailles dont per­sonne ne connaît la nature à l’a­vance, et que la déci­sion se déplace vers Bruxelles et vers l’ad­mi­nis­tra­tion fédé­rale. On nous assure que les droits res­tent « for­mel­le­ment » intacts. C’est pré­ci­sé­ment le mot qui devrait inquié­ter. Un droit qu’on exerce encore mais qui ne change plus rien à l’is­sue n’a plus de droit que le nom.

C’est typi­que­ment la stra­té­gie du pied dans la porte : chaque étape paraît mineure, tech­nique, rai­son­nable, et c’est jus­te­ment ce qui la rend effi­cace. L’UE fait mon­ter la tem­pé­ra­ture len­te­ment, assez len­te­ment pour qu’à aucun moment le palier sui­vant ne semble valoir qu’on quitte la table. Un acte repris, puis un autre, puis une direc­tive plus détaillée, puis un règle­ment direc­te­ment appli­cable − et à chaque pas, refu­ser coûte un peu plus cher que la fois d’a­vant. Le rap­port le dit à sa façon : le dis­po­si­tif pré­sup­pose une adap­ta­tion conti­nue, qu’on ne peut inter­rompre qu’ex­cep­tion­nel­le­ment. Autre­ment dit, il est fait pour ne pas s’ar­rê­ter.

Les sept mesures que pro­pose le ZDA sont utiles et le débat sur cha­cune en vaut la peine. Mais il faut voir ce qu’elles sont : des cor­rec­tifs internes à un trans­fert qu’on aurait d’a­bord accep­té. Aucune com­mis­sion par­le­men­taire, aucun délé­gué à la démo­cra­tie ne ren­dra au citoyen le pou­voir d’é­crire la règle qu’on lui deman­de­ra ensuite d’ap­pli­quer. Le seul moyen de n’a­voir rien à com­pen­ser, c’est de ne pas céder ce qu’il fau­drait com­pen­ser.