Défense : von der Leyen veut dépasser les États… puis l’Union

Ursula von der Leyen n’a pas encore violé les traités. Elle vient en revanche d’annoncer une architecture qui vise précisément certains des verrous qu’ils imposent. Dans son discours sur l’état de l’Union du 16 septembre, la présidente de la Commission juge que les institutions européennes, façonnées par le « consensus et le compromis », ne sont peut-être plus adaptées aux menaces actuelles. Puis elle propose d’aller « plus loin encore » : créer un Conseil européen de sécurité associant l’UE au Royaume-Uni, au Canada, à la Norvège et à l’Ukraine.

Le saut est considérable. Jusqu’ici, la politique étrangère et de sécurité commune reste d’abord une affaire d’États. Le traité sur l’Union européenne confie sa définition et sa mise en œuvre au Conseil européen et au Conseil, statuant en principe à l’unanimité. L’article 31 maintient cette règle et exclut même les décisions militaires ou de défense des passerelles ordinaires vers la majorité qualifiée. La Commission dispose d’un rôle, mais elle ne dirige pas seule la PESC.

Ursula von der Leyen peut donc proposer cette nouvelle structure, mais elle ne peut pas encore lui transférer un pouvoir que les traités attribuent ailleurs. Les précédents de la crise covid, de sa gestion contestée des achats de vaccins ou de l’endettement européen pour armer l’Ukraine indiquent cependant le soin… tout particulier qu’elle a de rester dans les clous.

De plus, l’annonce de la présidente prend une autre couleur lorsqu’on le rapproche des déclarations de son commissaire à la Défense (nommé alors que la conduite de la politique de défense ne relève pas, selon les traités, ses attributions de la Commission), Andrius Kubilius. En juin, celui-ci jugeait que l’unanimité devait « absolument » disparaître. Il présentait une future Union européenne de défense comme le moyen de passer à la majorité qualifiée, d’atteindre un « niveau supérieur d’intégration » et de doter l’ensemble d’un leadership « top-down ». À cet effet, Andrius Kubilius proposait la création d’un Conseil européen de sécurité, qui devait précisément en constituer l’organe dirigeant, projet qu’Ursula von der Leyen a repris à son compte.

Une UE en ordre de bataille

Le mode d’emploi est donc déjà sur la table : réduire la capacité d’un État récalcitrant à bloquer une décision de sécurité ou de défense. Si un futur Conseil pouvait réellement décider dans ces domaines malgré l’opposition de certains gouvernements, on quitterait la simple coordination intergouvernementale pour entrer dans une structure fédéralisante assumée. En parlant d’aller « plus loin encore », la présidente de la Commission n’en a d’ailleurs pas fait pas mystère.

Sauf que von der Leyen vise déjà plus haut. Le Conseil qu’elle imagine ne serait même pas limité aux membres de l’Union. Royaume-Uni, Canada, Norvège et Ukraine pourraient y participer. Non contente de faire passer la politique de sécurité par-dessus la tête des États membres, la présidente de la Commission esquisse donc un étage transnational situé au-delà du cadre de l’Union elle-même. Une architecture qui affaiblirait au passage la distinction entre l’UE et l’OTAN.

La présence de l’Ukraine rend ce choix particulièrement lourd de conséquences. Kiev est en guerre ouverte avec la Russie. Si, théoriquement, l’intégrer à un futur organe chargé de coordonner la sécurité européenne ne créerait pas une obligation automatique d’entrer en guerre à ses côtés, elle réduirait encore la distance entre soutien à l’Ukraine et cobelligérance. Dans le même discours, von der Leyen ne s’en cache d’ailleurs pas, liant directement la nécessité de créer ce Conseil à la menace russe. Elle promet en outre de renforcer la défense aérienne ukrainienne et annonce de nouveaux projets militaires communs avec Kiev. Le risque d’engrenage est sous nos yeux.

Voilà le genre de structure que certains milieux europhiles suisses rêvent de rejoindre. On les retrouve aussi dans le camp du « non » à l’initiative sur la neutralité.