Accords Suisse-UE : la double majorité du peuple et des cantons résiste

La com­mis­sion des ins­ti­tu­tions poli­tiques du Conseil des États (CIP‑E) a tenu bon. Par 7 voix contre 6, elle a adop­té mar­di un pro­jet visant à ancrer le paquet d’ac­cords Suisse-UE (Bila­té­rales III) dans la Consti­tu­tion fédé­rale via une dis­po­si­tion tran­si­toire, selon les ser­vices du Par­le­ment cités par Keys­tone-ATS. Consé­quence directe : toute modi­fi­ca­tion consti­tu­tion­nelle pas­sant obli­ga­toi­re­ment devant le peuple et les can­tons, le paquet euro­péen devrait fran­chir l’obs­tacle de la double majo­ri­té. Un vote ser­ré, mais un signal clair : sur un dos­sier qui touche au cœur du fonc­tion­ne­ment ins­ti­tu­tion­nel du pays, une majo­ri­té de la com­mis­sion refuse de bra­der le fédé­ra­lisme.

Un paquet qui n’a plus rien d’anodin

Offi­ciel­le­ment, il ne s’a­git « que » d’ac­cords bila­té­raux. Mais la méca­nique ins­tal­lée par les Bila­té­rales III va bien au-delà des accords sec­to­riels de 1999 et 2004 : reprise dyna­mique du droit euro­péen dans les domaines cou­verts, tri­bu­nal arbi­tral avec inter­ven­tion de la Cour de jus­tice de l’UE pour l’in­ter­pré­ta­tion des notions de droit euro­péen, et exten­sion sub­stan­tielle de la libre cir­cu­la­tion des per­sonnes par la reprise de pans de la direc­tive sur la citoyen­ne­té euro­péenne.

C’est pré­ci­sé­ment ce que le pro­fes­seur Andreas Gla­ser (Uni­ver­si­té de Zurich), audi­tion­né publi­que­ment par la CIP‑E fin mars, a mis en évi­dence : la reprise dyna­mique res­treint les droits d’i­ni­tia­tive et de pro­po­si­tion du Par­le­ment, le modèle du tri­bu­nal arbi­tral limite l’in­dé­pen­dance du Tri­bu­nal fédé­ral, et les modi­fi­ca­tions de l’ac­cord sur la libre cir­cu­la­tion pour­raient accroître l’im­mi­gra­tion en contra­dic­tion avec l’ar­ticle 121a de la Consti­tu­tion. À ses yeux, l’ar­rê­té fédé­ral revêt de ce fait un carac­tère consti­tu­tion­nel et doit être sou­mis au réfé­ren­dum obli­ga­toire. Quand un trai­té modi­fie de fac­to l’é­qui­libre consti­tu­tion­nel d’un pays, il est dif­fi­cile de sou­te­nir sérieu­se­ment qu’une simple majo­ri­té popu­laire suf­fi­rait − comme s’il s’a­gis­sait d’un banal accord de libre-échange.

Le nœud du problème : l’article 121a

La CIP‑E ne s’est pas pro­non­cée sur un caprice poli­tique. Elle constate une contra­dic­tion entre l’ex­ten­sion de la libre cir­cu­la­tion des per­sonnes pré­vue par le paquet et l’ar­ticle 121a de la Consti­tu­tion, adop­té par le peuple et les can­tons en 2014, qui impose à la Suisse une ges­tion auto­nome de son immi­gra­tion et lui inter­dit de conclure des trai­tés contraires à ce prin­cipe. La dis­po­si­tion tran­si­toire pro­po­sée auto­ri­se­rait l’ap­pro­ba­tion du paquet mal­gré ces règles consti­tu­tion­nelles − autre­ment dit, elle recon­naît noir sur blanc que le paquet heurte la Consti­tu­tion en l’é­tat.

On mesure l’i­ro­nie : pour faire pas­ser les accords, leurs par­ti­sans devraient eux-mêmes admettre qu’il faut d’a­bord amen­der la loi fon­da­men­tale. Et qui dit révi­sion consti­tu­tion­nelle dit double majo­ri­té. La boucle est bou­clée, par la simple logique du droit consti­tu­tion­nel suisse. C’est d’ailleurs la voie qu’a­vait esquis­sée le pro­fes­seur Ste­fan G. Schmid (Uni­ver­si­té de Saint-Gall) lors des audi­tions : inté­grer l’ap­pro­ba­tion des accords direc­te­ment dans la Consti­tu­tion via des dis­po­si­tions tran­si­toires − solu­tion « juri­di­que­ment pos­sible, mais poli­ti­que­ment déli­cate », exi­geant la double majo­ri­té.

Le Conseil fédéral joue la carte du moindre risque

Face à cela, le Conseil fédé­ral s’ac­croche depuis avril 2025 au réfé­ren­dum facul­ta­tif − majo­ri­té du peuple seule − au nom de la « conti­nui­té » avec les Bila­té­rales I et II et du rejet en 2012 de l’i­ni­tia­tive « Accords inter­na­tio­naux : la parole au peuple ! ». Le ministre des affaires étran­gères Igna­zio Cas­sis n’a du reste pas nié, devant les médias, que des consi­dé­ra­tions tac­tiques avaient pesé dans les dis­cus­sions du col­lège gou­ver­ne­men­tal (RTS, 30 avril 2025). L’a­veu a le mérite de la fran­chise : la petite Suisse des can­tons alé­ma­niques et ruraux vote­rait pro­ba­ble­ment non, alors on pré­fère l’é­car­ter du décompte.

Un son­dage Soto­mo de février − com­man­dé par Pro­gre­suisse, orga­ni­sa­tion favo­rable aux accords − montre pour­tant que 39 % des son­dés jugent la double majo­ri­té néces­saire, contre 49 % pour la majo­ri­té simple. Même dans une enquête finan­cée par le camp du oui, quatre Suisses sur dix estiment que les can­tons doivent avoir voix au cha­pitre.

Ce que disent les partisans du paquet

Les pro­mo­teurs du paquet contestent natu­rel­le­ment cette lec­ture. La com­mis­sion de poli­tique exté­rieure du Conseil des États a reje­té fin mai, par 8 voix contre 5, le réfé­ren­dum obli­ga­toire, esti­mant que le pro­to­cole sur la libre cir­cu­la­tion ne crée aucun nou­veau droit de séjour contraire à la Consti­tu­tion et que les Bila­té­rales III lui sont « tout à fait conformes ». La pro­fes­seure Astrid Epi­ney (Uni­ver­si­té de Fri­bourg), régu­liè­re­ment consul­tée sur les ques­tions de droit euro­péen, sou­tient pour sa part que ces accords ne consti­tuent pas une adhé­sion à une orga­ni­sa­tion supra­na­tio­nale au sens de l’ar­ticle 140 de la Consti­tu­tion. Selon cette ana­lyse, le recours au réfé­ren­dum obli­ga­toire crée­rait un pré­cé­dent juri­di­que­ment incer­tain. Les défen­seurs du paquet rap­pellent éga­le­ment que, selon le texte de l’i­ni­tia­tive de la CIP‑E, le Tri­bu­nal fédé­ral conser­ve­rait la pos­si­bi­li­té d’ap­pli­quer le droit suisse lorsque le légis­la­teur déci­de­rait déli­bé­ré­ment de s’é­car­ter des accords.

Cette argu­men­ta­tion repose tou­te­fois sur une lec­ture par­ti­cu­liè­re­ment res­tric­tive de la Consti­tu­tion. Elle consiste à consi­dé­rer sépa­ré­ment cha­cun des méca­nismes des Bila­té­rales III plu­tôt qu’à appré­cier leurs effets cumu­lés sur l’ordre juri­dique suisse. Or c’est pré­ci­sé­ment cette accu­mu­la­tion − reprise dyna­mique du droit euro­péen, rôle recon­nu à la Cour de jus­tice de l’U­nion euro­péenne dans l’in­ter­pré­ta­tion du droit repris, élar­gis­se­ment de la libre cir­cu­la­tion et ten­sions avec l’ar­ticle 121a − qui conduit plu­sieurs consti­tu­tion­na­listes enten­dus par le Par­le­ment à esti­mer que le paquet modi­fie l’é­qui­libre ins­ti­tu­tion­nel du pays.

La ques­tion n’est donc pas seule­ment de savoir si les Bila­té­rales III consti­tuent for­mel­le­ment une adhé­sion à une orga­ni­sa­tion supra­na­tio­nale. Elle est de déter­mi­ner si un ensemble d’ac­cords trans­fé­rant dura­ble­ment une par­tie de la pro­duc­tion nor­ma­tive hors du pro­ces­sus démo­cra­tique suisse peut être approu­vé sans consul­ter les can­tons. Sur un sujet d’une telle por­tée, le recours à la double majo­ri­té appa­raît moins comme une inno­va­tion que comme l’ap­pli­ca­tion du prin­cipe de pré­cau­tion ins­ti­tu­tion­nelle qui carac­té­rise depuis tou­jours le fédé­ra­lisme suisse.

Ces objec­tions sont réelles. Mais elles reviennent toutes à la même posi­tion : tran­cher une ques­tion de cette ampleur − qui enga­ge­ra la Suisse pour des décen­nies dans une reprise dyna­mique du droit d’une orga­ni­sa­tion dont elle n’est pas membre − par la pro­cé­dure la plus légère pos­sible. Or le pre­mier article de la Consti­tu­tion est sans ambi­guï­té : le sou­ve­rain, c’est le peuple et les can­tons. Le bica­mé­risme, la double majo­ri­té, le fédé­ra­lisme ne sont pas des archaïsmes pro­cé­du­raux ; ils sont l’ADN ins­ti­tu­tion­nel du pays. Les contour­ner pour faire pas­ser un paquet contro­ver­sé serait la meilleure façon d’empoisonner dura­ble­ment le débat euro­péen en Suisse.

Et maintenant ?

Rien n’est joué. La com­mis­sion sœur du Natio­nal sou­tient la dis­po­si­tion tran­si­toire (15 voix contre 10), mais la com­mis­sion de poli­tique exté­rieure des États s’y oppose. Les plé­nums des deux chambres devront tran­cher, sur fond de calen­drier char­gé : les accords ont été signés le 2 mars 2026, le mes­sage du Conseil fédé­ral trans­mis au Par­le­ment le 13 mars. Quelle que soit l’is­sue des manœuvres de pro­cé­dure, une chose paraît acquise : un pro­jet de cette por­tée qui esqui­ve­rait le ver­dict des can­tons naî­trait avec un défi­cit de légi­ti­mi­té dont ses pro­mo­teurs seraient les pre­miers à payer le prix.