Accord-cadre avec Bruxelles ou autodétermination des citoyens suisses?

En démocratie directe, la liberté de décision est une ligne rouge

par Marianne Wüthrich, docteur en droit

Des développements étonnants se déroulent actuellement dans la politique européenne de la Suisse. Depuis de nombreuses années, des politiciens et des entrepreneurs de diverses couleurs politiques ont exigé un accord-cadre institutionnel avec Bruxelles, sous prétexte d’obtenir plus de sécurité juridique dans leurs relations d’affaires et dans les projets d’échanges culturels. Leurs voix étaient tellement fortes que maintes commissions de l’UE pensaient, que «la Suisse» voulait absolument un tel accord et pourrait donc être mise sous pression de différentes manières. De même, depuis plusieurs années, des contemporains critiques ont attiré l’attention sur le fait qu’un tel accord était incompatible avec les droits de la démocratie directe des citoyens, sans que le courant dominant ait daigné en prendre connaissance.
C’est donc un grand plaisir d’apprendre que quelques syndicalistes et les sociaux-démocrates aient compris que l’obligation de la reprise du droit de l’UE et des décisions de la Cour de Justice européenne ne sont pas des idées abstraites, avec lesquelles on se débrouillerait d’une façon ou l’autre, mais qu’autant le partenariat social que toute la structure étatique seraient sérieusement mis en danger.

Après le refus du Conseil fédéral, durant des années, de dévoiler le contenu réel des négociations à Bruxelles, le chef du DFAE¹ Ignazio Cassis a – face à la mauvaise humeur dans la population – tenté de réagir en plaçant quelques «lignes rouges» à l’encontre de l’UE; toutefois celle-ci n’a concédé aucune concession.²

Enfin, les choses commencent à bouger. Paul Rechsteiner, président de l’Union syndicale suisse (USS) et conseiller aux Etats socialiste, a posé des jalons, en déclarant les mesures d’accompagnement actuelles de l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) comme une véritable et irrévocable «ligne rouge». Peu après, les présidents des grands partis PS, PLR et PDC s’y sont joints (l’UDC est de toute façon contre un accord-cadre) et ont demandé à l’unisson une interruption provisoire des pourparlers avec l’UE. Mais maintenant reprenons les points suivants l’un après l’autre.

Ligne rouge controversée: mesures d’accompagnement pour l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP)

Pour mémoire: les Bilatérales I de 1999 ont été soutenues par les sociaux-démocrates et la Fédération syndicale à l’unique condition que pour la protection des travailleurs nationaux, l’immigration de personnes désireuses de travailler venant des Etats membres de l’UE soit assorties par des mesures d’accompagnement. En effet, il est bien connu que la Suisse a le taux de chômage le plus bas et les salaires les plus hauts. Ensuite, l’immigration a été beaucoup plus forte que celle pronostiquée à l’avance par le Conseil fédéral. Cela a été une grande charge surtout pour les cantons frontaliers, particulièrement attractifs pour les travailleurs transfrontaliers (actuellement plus de 300 000). C’est pourquoi les mesures d’accompagnement comme elles existent actuellement sont indispensables pour les travailleurs nationaux.

Elles sont en vigueur depuis le 1^er juin 2004 et «permettent le contrôle du respect des conditions minimales ou usuelles des salaires et du travail au lieu de travail». Ces contrôles ont notamment lieu sur les chantiers et dans la restauration et fonctionnent plus ou moins bien. En outre, il y a d’autres mesures et sanctions imprévisibles: dès les premiers jours de la mise en vigueur des Bilatérales I, une marée de travailleurs dit «indépendants» s’est déversée dans les cantons frontaliers. Afin d’endiguer les abus, la Confédération a fixé dans la Loi sur les travailleurs détachés⁴ que les prestataires de services devaient sur demande prouver leur statut de travailleur indépendant (art. 1a) et respecter un délai de déclaration de 8 jours (art. 6 al. 3).

L’UE indique le tarif, le Conseil fédéral courbe l’échine …

Les mesures d’accompagnement suisses sont depuis longtemps déjà une épine dans le pied de l’UE, car elles sont sur plusieurs points plus sévères que les réglementations de l’UE. Pour celle-ci par exemple la règle des 8 jours est jugée discriminante pour les entreprises étrangères. En outre, l’UE exige curieusement que la Suisse n’ait le droit de contrôler au maximum 3% des entreprises et travailleurs indépendants venant de l’UE – une invitation à tenter sa chance? Selon la presse quotidienne, les inspecteurs suisses contrôlent à l’heure actuelle environ un tiers des entreprises et y contestent les salaires dans un sixième des firmes, chez 7% des indépendants, ils supposent une indépendance d’apparence. Devons-nous à l’avenir promouvoir l’escroquerie et la corruption? Finalement l’UE se sent perturbée par le fait que la légitimité des mesures d’accompagnement soit contrôlée par les administrations

et les tribunaux suisses et non par les siennes.⁵

En bref: l’UE veut imposer à la Suisse ses propres régulations et juridictions au sujet de la protection des employés et de nombreux autres domaines. C’est exactement le but de l’accord-cadre! En tout cas le conseiller fédéral Johann Schneider-Ammann, chef du Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR), a compris le message de Bruxelles: il veut réorganiser les mesures d’accompagnement «de manière acceptable pour l’UE», et pour qu’elles puissent «persister lors d’un éventuel jugement de la Cour de justice européenne».⁶ Est-ce suffisamment clair?

… et le président de l’USS Rechsteiner s’y oppose

A ce sujet, le chef de l’USS Paul Rechsteiner précise: «Il serait naïf de supposer que le seul point de litige pour la Commission de l’UE est le délai de huit jours. La Commission veut plutôt avoir un levier, pour influencer tout ce qui touche à la protection suisse des salaires, afin de l’affaiblir.»

En réponse à l’affirmation au sujet du renforcement de ses directives par l’UE concernant le détachement de travailleurs, il déclare: «Le niveau de protection de l’UE n’est pas comparable à celui de la Suisse. Notre pays a besoin d’une protection des salaires indépendante et forte, étant donné que nous avons de loin les salaires les plus élevés. Les syndicats européens nous mettent en garde de faire des concessions. Demandez en Autriche, comme ils seraient contents d’avoir nos possibilités pour protéger leurs salaires.»

En ce qui concerne la mise en garde concernant d’éventuelles représailles supplémentaires de la part de l’UE: «L’UE a tout autant un intérêt à de bonnes relations avec la Suisse que l’inverse. Là, je reste imperturbable.» 
Et sur le fond: «Si Bruxelles veut faire dépendre l’accord-cadre de concessions dans le domaine de la protection des salaires, alors nous l’abandonnons. Lors de négociations, il est toujours bon de rester maître de ses nerfs. Autrement, nous ne pouvons pas défendre nos intérêts de manière efficace.»⁷

Voilà quelques propositions remarquables pour nos conseillers fédéraux et nos négociateurs à Bruxelles!

Changement de cap radical des présidents de partis

Il y a six mois, on entendait dire: «Allons de l’avant avec cet accord-cadre institutionnel!» Christian Levrat, président du PS, et Elisabeth Schneider-Schneiter, responsable de la politique extérieure du PDC, annonçaient le calendrier souhaité par les dirigeants des partis politiques: la votation populaire sur un paquet «Bilatérales III» avec un accord-cadre inclus doit avoir lieu encore avant les prochaines élections fédérales (octobre 2019). («Neue Zürcher Zeitung» du 6/1/18)

Et aujourd’hui: la présidente du PLR Petra Gössi déclare: «A mon avis, le Conseil fédéral doit abandonner les négociations avec les employeurs et les cantons.» Sans les syndicats une «solution basée sur le partenariat social est illusoire», car «on ne trouvera pas de majorité pour l’accord-cadre au Parlement.» Le bilan de Gössi: «Si le Conseil fédéral ne trouve pas un accord au niveau du contenu avec Bruxelles, les négociations avec l’UE devraient pour le moment être suspendues.»

Christian Levrat, président du PS, et Gerhard Pfister, président du PDC, exigent la suspension des pourparlers et la négociation d’un «moratoire» avec l’UE, afin d’éviter d’autres représailles de la part de Bruxelles.⁸

La «ligne rouge» des citoyens

Est-ce de la pure tactique électorale, pour ne pas perdre trop d’électeurs à l’UDC – qui a depuis toujours lutté contre toute forme d’accord-cadre? Et après les élections parlementaires d’octobre 2019, la suspension des négociations sera-t-elle immédiatement levée pour permettre de continuer la voie en sens unique en direction de Bruxelles? Là, ces messieurs-dames les parlementaires pourraient bien se tromper!

Car pour la grande majorité des citoyens et citoyennes suisses, la «ligne rouge» se trouve là, où la liberté de décision garantie par notre démocratie directe est remise en question.    •

1    Département fédéral des Affaires étrangères

2    cf. «Accord-cadre institutionnel Suisse–UE: Stratégie ou confusion?» Horizons et débats no 14 du 25/6/18

3    Confédération suisse, Libre circulation des personnes, mesures d’accompagnement (https://www.personenfreizuegigkeit.admin.ch/fza/de/home/aufenthalt_und_arbeitsmarkt/flankierende_massnahmen.html )

4     Loi fédérale sur les mesures d’accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (Loi sur les travailleurs détachés, LDét) du 8 octobre 1999 (Etat au 1er/4/17)

5    «Es geht um mehr als um die 8-Tage-Regel», in: Tages-Anzeiger du 10/8/18

6    «Kampf um Lohnschutz. Von ‹Verrat› und ‹Vertrauensbruch›», in: St. Galler Tagblatt du 9/8/18

7     «Wir werden die Demontage der Löhne stoppen», interview avec Paul Rechsteiner (Stefan Schmid), in: St. Galler Tagblatt du 9/8/18

8    «Drei Bundesratsparteien blasen zum Rückzug», in: SonntagsZeitung du 12/8/18

L’ancienne conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey change d’orientation

1. L’ancienne conseillère fédérale socialiste n’a jamais caché qu’elle prenait parti pour l’adhésion de la Suisse à l’UE. Aujourd’hui, c’est un autre son de cloche: «Si la voie des bilatérales mène au but, une adhésion à l’UE est possible. Mais l’UE n’a actuellement pas de politique extérieure unifiée, pas de politique d’immigration et de nombreux tracas en politique financière et politique. Je suis donc plus réservée qu’auparavant, concernant cette alternative.»

Et de continuer: «L’UE exige de nous de reprendre leurs réglementations. Voulons-nous que la protection de nos salaires dépende du droit européen? Que les mesures d’accompagnement soient jugées par la Cour de justice européenne? Cette Cour de justice a jusqu’à présent placé la liberté de concurrence au-dessus de la protection des travailleurs. Si le Conseil fédéral envisage justement cela, je comprends la résistance des syndicats.»¹

L’objection de Micheline Calmy-Rey contre la reprise du droit de l’UE vaut-elle aussi pour d’autres sujets? Nous l’espérons!

Paul Widmer, un ancien ambassadeur: une grande perte de souveraineté

Dans une émission radiophonique du 14/8/18, Paul Widmer, ancien ambassadeur et chargé de cours pour les relations internationales à l’Université de St-Gall, s’est exprimé de manière fondamentale sur la perte de souveraineté de la Suisse suite à l’éventuel accord-cadre institutionnel avec l’UE.

Paul Widmer: «Toute nation doit en premier lieu défendre ses propres intérêts. Bien sûr, il faut essayer de s’approcher de ses voisins, mais il faut toujours connaître ses propres limites.

SRF: Où se situent pour vous ces limites?

Ces limites spécifiques sont à mon avis le danger d’une grande perte de souveraineté, suite au devoir de la Suisse d’assurer automatiquement dans certain domaine le droit de l’UE; nous n’aurions plus rien à y redire. Voilà le réel problème, les mesures d’accompagnement sont en comparaison secondaires.» Et de poursuivre: «[…] la perte de souveraineté concerne toute notre nation. Nous ne pouvons pas continuer à exister en tant que Suisse, si nous laissons faire une trop grande restrictions de nos droits démocratiques.»

1    «Ich verstehe den Widerstand der Gewerk­schaften» [Je comprends la résistance des syndicats], in: SonntagsBlick du 12/8/18, interview mené par Florian Wicki et Simon Marti

2    «Wie weiter mit dem EU-Rahmenabkommen?» [Comment continuer avec l’accord-cadre avec l’UE?], Radio SRF, Echo der Zeit du 14/8/18

«Le droit suisse au lieu de juges étrangers»

^{Initiative populaire fédérale du 25 novembre 2018}

(Initiative pour l’autodétermination)

1. L’initiative pour l’autodétermination s’attaque précisément à l’aspect soulevé ici: comment la souveraineté de la Suisse peut-elle être préservée, autant que faire se peut, envers l’UE et d’autres puissances? L’initiative n’oblige nullement la Suisse à «rompre un contrat» ou à ne plus respecter les droits de l’homme de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) – qui, soit dit en passant, sont inscrits dans la Constitution fédérale. (Argument massue des opposants!) Il s’agit plutôt de mettre en œuvre les dispositions de la Constitution fédérale, donc les décisions du peuple et des cantons, par la législation et de les mettre en application par l’administration et la justice. Cela va de soi dans un Etat de droit démocratique. Cependant, depuis que la majorité du Conseil fédéral, du Parlement et du Tribunal fédéral se concentrent de plus en plus sur l’UE et d’autres puissances étrangères, elle passe outre et viole la Constitution partout où celle-ci entrave le «droit international». Les accords bilatéraux avec l’UE font par exemple partie du droit international.

A titre complémentaire: le dilemme entre les obligations de la Suisse en vertu du droit international et de la souveraineté du peuple et des cantons doit être discuté et résolu. Le juge administratif fédéral Simon Thurnheer l’a expliqué dans un commentaire d’invité remarquable et éclairant dans la «Neue Zürcher Zeitung».1 Une analyse plus détaillée de l’initiative pour l’autodétermination suivra dans l’un des prochains numéros de Horizons et débats.

1    «Initiative droit interne et droit international populaire. La CEDH et l’initiative d’autodétermination». Un commentaire de Simon Thurnheer. Neue Zürcher-Zeitung du 18/7/18

Texte de l’initiative

La Constitution est modifiée comme suit:

Art. 5, al. 1 et 4

1    Le droit est la base et la limite de l’activité de l’Etat. La Constitution fédérale est la source suprême du droit de la Confédération suisse.

4    La Confédération et les cantons respectent le droit international. La Constitution fédérale est placée au-dessus du droit international et prime sur celui-ci, sous réserve des règles impératives du droit international.

Art. 56a Obligations de droit international

1    La Confédération et les cantons ne contractent aucune obligation de droit international qui soit en conflit avec la Constitution fédérale.

2    En cas de conflit d’obligations, ils veillent à ce que les obligations de droit international soient adaptées aux dispositions constitutionnelles, au besoin en dénonçant les traités internationaux concernés.

3    Les règles impératives du droit international sont réservées.

Art. 190 Droit applicable

Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et les traités internationaux dont l’arrêté d’approbation a été sujet ou soumis au référendum.

Art. 197, ch. 12

12    Disposition transitoire ad art. 5, al. 1 et 4 (Principes de l’activité de l’Etat régi par le droit), art. 56a (Obligations de droit international) et art. 190 (Droit applicable)

A compter de leur acceptation par le peuple et les cantons, les art. 5, al. 1 et 4, 56a et 190 s’appliquent à toutes les dispositions actuelles et futures de la Constitution fédérale et à toutes les obligations actuelles et futures de droit international de la Confédération et des cantons.

Source : Horizons et Débats, No 20, 5 septembre 2018.

Merci à H&D pour l'autorisation de reprise.