Diplomatie cantonale à Bruxelles : qui a signé, et devant qui répondre ?

« Les can­tons suisses s’in­vitent à Bruxelles », titre Wat­son. En réa­li­té, c’est la Confé­rence des gou­ver­ne­ments can­to­naux (CdC), par la signa­ture de son pré­sident, le conseiller d’É­tat argo­vien Mar­kus Dieth, qui vient de conclure un « memo­ran­dum of unders­tan­ding » avec le Comi­té euro­péen des régions, un organe offi­ciel de l’U­nion euro­péenne – au nom d’un nombre de can­tons qu’elle refuse de pré­ci­ser. Ren­contres annuelles, prises de posi­tion com­munes, échanges d’in­for­ma­tions ins­ti­tu­tion­na­li­sés, et même une repré­sen­ta­tion per­ma­nente côté euro­péen : l’af­faire est pré­sen­tée comme un simple exer­cice du droit consti­tu­tion­nel des can­tons à entre­te­nir des rela­tions exté­rieures dans leurs domaines de com­pé­tence.

L’ar­ticle 56 de la Consti­tu­tion auto­rise en effet cette « petite poli­tique étran­gère » can­to­nale. Mais trois élé­ments devraient tem­pé­rer l’en­thou­siasme.

Une opacité difficilement défendable

D’a­bord, le man­dat. Une déci­sion de la CdC requiert le sou­tien d’au moins 18 can­tons. Or, selon Wat­son, Mar­kus Dieth refuse de dire com­bien de gou­ver­ne­ments can­to­naux ont effec­ti­ve­ment man­da­té la signa­ture, se conten­tant d’as­su­rer qu’ils étaient « bien, bien plus nom­breux » que le mini­mum requis. L’ar­gu­ment se retourne contre lui : si la majo­ri­té était aus­si écra­sante, pour­quoi la cacher ? Le secret n’a qu’une fonc­tion ici – dis­si­mu­ler l’exis­tence de can­tons dis­si­dents, tout en les enga­geant quand même. Car c’est bien la consé­quence concrète : un gou­ver­ne­ment can­to­nal qui aurait refu­sé le man­dat se retrouve néan­moins repré­sen­té à Bruxelles sous la ban­nière « des can­tons suisses », et ses citoyens n’ont aucun moyen de le savoir – donc aucun moyen de lui en deman­der compte, ni de l’en féli­ci­ter d’ailleurs. Ni vote par­le­men­taire, ni publi­ca­tion, ni tra­ça­bi­li­té : le méca­nisme le plus élé­men­taire de la res­pon­sa­bi­li­té démo­cra­tique est court-cir­cui­té, par les col­lec­ti­vi­tés mêmes qui se posent en gar­diennes de la démo­cra­tie de proxi­mi­té.

Le choix du terrain le plus miné

Ensuite, le conte­nu. Le mémo­ran­dum ne se limite pas aux thèmes clas­siques de la coopé­ra­tion régio­nale comme la mobi­li­té trans­fron­ta­lière : il men­tionne expli­ci­te­ment la libre cir­cu­la­tion des per­sonnes et le mar­ché du tra­vail trans­fron­ta­lier. Autre­ment dit, pré­ci­sé­ment les sujets qui empoi­sonnent la rela­tion entre Berne et Bruxelles, et qui seront au cœur du débat sur les nou­veaux accords bila­té­raux. Affir­mer, comme le fait Dieth, que les dis­cus­sions res­te­ront can­ton­nées à la coopé­ra­tion trans­fron­ta­lière relève au mieux de l’op­ti­misme, au plus du déni : on n’ins­crit pas la libre cir­cu­la­tion dans un texte pour ne jamais en par­ler.

Des cantons tout sauf unis

Enfin, la légi­ti­mi­té poli­tique. Les can­tons sont pro­fon­dé­ment divi­sés sur la ques­tion euro­péenne : quatre d’entre eux ont reje­té les nou­veaux accords avec l’UE, un s’est abs­te­nu, et dix ont récla­mé – contre l’a­vis de la CdC elle-même – que ces accords soient sou­mis à la double majo­ri­té du peuple et des can­tons. La CdC parle donc à Bruxelles au nom d’un corps qui ne parle pas d’une seule voix, tout en s’é­tant oppo­sée à l’ins­tru­ment (la double majo­ri­té) qui don­ne­rait jus­te­ment plus de poids à ces mêmes can­tons dans la déci­sion finale.

La démarche n’est pas un putsch diplo­ma­tique, et le Dépar­te­ment fédé­ral des affaires étran­gères a appa­rem­ment été tenu au cou­rant. Mais elle ins­talle un canal paral­lèle, opaque dans son man­dat, sur les dos­siers les plus sen­sibles du moment. Le jour où une posi­tion « can­to­nale » éla­bo­rée avec un organe de l’UE diver­ge­ra de la ligne fédé­rale, on décou­vri­ra que le « com­plé­ment » reven­di­qué par Mar­kus Dieth res­sem­blait davan­tage à un pré­cé­dent.