Le Conseil fédéral cherche-t-il à brider la Finma, l’Autorité de surveillance des marchés financiers suisses ?

C'est la question que pose l'un des spécialistes les plus pointus de la supervision des acteurs des marchés financiers en Suisse, le professeur Urs Zulauf, des universités de Berne et de Genève et ancien membre de la direction de la Finma. L'autonomie opérationnelle de cette entité de l'administration fédérale est un principe ancré dans la loi, depuis sa création en 2009. Mais son application au jour le jour soulève des critiques récurrentes, émanant principalement des premières concernées, lés banques.

Le Conseil fédéral prévoit en effet de réviser l'ordonnance relative à la loi sur les marchés financiers de 2009, qui contient les «principes de réglementation» applicables à la Finma. Cette révision porte par conséquent sur la manière avec laquelle le gendarme de la finance exerce sa surveillance, sur la portée juridique de ses décisions, sur ses collaborations avec les organisations supranationales (qui définissent les règles internationales), et sur sa manière de collaborer avec son autorité de tutelle, le Département des finances, ainsi qu'avec la Banque nationale (BNS). Cette révision a été mise en consultation le mai et les parties doivent y répondre le 22 août au plus tard pour une entrée en vigueur le janvier 2020 au plus tôt.

Plusieurs offensives

Cette démarche est l'aboutissement d'une dizaine d'interventions parlementaires dès 2011. Emanant majoritairement (mais pas uniquement) de représentants de partis bourgeois, elles exigent notamment que la Finma se «recentre sur sa mission première», à savoir la surveillance, et n'édicte plus de nouvelles normes. Toutes ces interventions ont été rejetées par l'exécutif et les chambres, à l'exception de celle déposée par le conseiller national glaronais bourgeois-démocrate (PBD) Martin Landolt le 30 août 2017. Celle-ci demande de «répartir clairement les responsabilités entre pilotage politique et surveillance» et «de mieux (les) dissocier». Sans attendre l'aval des deux chambres, le Conseil fédéral mettait l'examen de cette question sur les rails en octobre dernier.

Les changements essentiels portent sur le fait que la Finma doit «soutenir la politique financière du Conseil fédéral» dans ses relations internationales. Et qu'elle doit davantage «consulter les parties intéressées» avant de rendre des décisions, à commencer, donc, par les banques.

Le Conseil fédéral n'entend pas remettre en question l'indépendance opérationnelle de la Finma, mais il veut affirmer sa responsabilité en matière de haute stratégie. En outre, il entend renforcer le devoir de la Finma de justifier toute nouvelle règle par des analyses d'impact et de coût serrées. Enfin, il entend requalifier les circulaires - dans lesquelles l'autorité explique comment elle va appliquer la loi - comme simple opinion contestable devant un tribunal.

Hypocrisie

Ces modifications amènent le professeur Urs Zulauf à s'interroger, sur son site internet et celui du Centre de droit bancaire de l'Université de Gènève (CDBF): «Le Conseil fédéral souligne expressément que la proposition ne porte pas atteinte à l'indépendance de la Finma.

Est-ce véridique?» Et de se demander aussi si le gouvernement ne devrait pas s'imposer les mêmes contraintes en matière de documentation des besoins de réglementer et les mêmes analyses d'impact que celles qu'il entend imposer au gendarme de la finance. En outre, il s'interroge sur l'absence de devoir de consultation des instances internationales au moment de modifier une règle. Enfin, il s'inquiète de voir les décisions de la Finma affaiblies sur le plan légal.

En bref, Urs Zulauf s'inquiète d'une ordonnance hypocrite, qui n'impose des limitations qu'au gendarme des banques sans les étendre à la BNS ni au Département fédéral des finances. En remettant en cause l'indépendahce et la marge de manoeuvre de la Finma, la Suisse encourt un risque d'image dommageable pour l'ensemble de ses acteurs financiers. Ce projet s'inscrit dans le mouvement de «déréglementation» financière initié par Donald Trump, visant à alléger les contraintes qui pèsent sur les banques depuis la crise financière de 2009. L'auteur de ces critiques n'a pas souhaité s'exprimer publiquement sur ses remarques.

Sera-t-il entendu? Martin Landolt, l'auteur de la motion, se dit quant à lui «content» des propositions mises en consultation, même s'il ne les a pas encore étudiées dans le détail. «Je n'exige pas que la Finma soit davantage contrôlée ou régulée, mais je souhaite une clarification des compétences», précise-t-il. »

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