Constitution genevoise: et le frein à l’endettement?

Richard Barbey
Juge suppléant Cour de Justice, Genève
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Notre passif déraisonnable accumulé trouve avant tout son origine dans un déséquilibre durable du compte de fonctionnement, dû lui-même à un effectif excessif de la fonction publique et aux charges salariales qu’il engendre.

Aux côtés des art. 66, 67 et 152 à 155 concernant les finances publiques, qui consacrent des solutions satisfaisantes, l’art. 156 al. 1 de la nouvelle Constitution cantonale, soumise ce week-end au scrutin populaire, se limite à rappeler que l’endettement de l’Etat doit être maîtrisé et maintenu à un niveau qui ne menace pas les intérêts des générations futures. Aucune disposition contraignante ne vient toutefois renforcer ce principe, sous la réserve des al. 2 et 3 de l’art. 156 dont les effets pratiques restent à démontrer.

La dette publique cantonale

Depuis 1995, Genève est le canton suisse le plus endetté en termes absolus, c’est-à-dire en francs, sans même prendre en considération l’exiguïté de son territoire ou l’importance très relative de sa population. Plus inquiétant encore, l’écart existant avec d’autres cantons tend à s’accroître. Vaud a ainsi réduit sa dette publique de Fr. 8,4 milliards (mrd) en 2004 à Fr. 2,9 mrd en 2008, puis à Fr. 1,78 mrd présentement, ce qui lui permet d’économiser chaque année Fr. 250 millions (mio) en intérêts. L’Etat de Genève avait pour sa part une dette déclarée de Fr. 12,4 mrd en 2004, qui a diminué à moins de Fr. 11 mrd en 2011, mais qui a repassé à Fr. 11,4 mrd en 2012, pour croître encore en 2013 selon tous les pronostics. Les intérêts débiteurs, dont nous devons nous acquitter, s’élèvent ainsi quotidiennement à Fr. 1 mio. S’y ajoute encore le découvert abyssal des caisses publiques de pension, dont il sera question plus loin.

Les causes de la situation existante

Genève applique déjà les taux d’imposition les plus élevés de Suisse à ses gros contribuables, s’agissant aussi bien de l’impôt sur le revenu que sur la fortune. Ceux-ci ne peuvent donc plus être augmentés, sous peine de voir les personnes assujetties s’établir ailleurs dans le pays ou à l’étranger.

Notre passif déraisonnable accumulé trouve avant tout son origine dans un déséquilibre durable du compte de fonctionnement, dû lui-même à un effectif excessif de la fonction publique et aux charges salariales qu’il engendre.

Une comparaison peut être opérée ici entre Genève et les demi-cantons de Bâle réunis. Les deux ensembles géographiques présentent en effet plusieurs analogies (deux grandes villes frontières entourées d’un peu de campagne, desservies par des aéroports et dotées d’universités). En outre, si Genève, ville internationale, doit engager des fonctionnaires supplémentaires, tel est aussi le cas à Bâle, en raison des deux demi-cantons qui impliquent inévitablement des doublons.

Pour prévenir des contestations, l’analyse des fonctions publiques cantonales en 2008 a été entreprise en excluant les personnels des SI, des transports publics, des aéroports et des EMS,. En faisant abstraction de deux particularités bâloises qui semblent se compenser, les calculs font ressortir que l’Etat de Genève occupe 6'567 postes à plein temps (ETP) de plus que les deux Bâle, ce qui, à partir d’un coût de Fr. 140'000 pour chaque ETP, engendre une charge salariale annuelle supplémentaire de Fr. 919 mio pour notre Canton. En corrigeant l’une des deux particularités bâloises (relative à Bâle-Ville), l’écart entre les fonctions publiques se réduit à un minimum de 5'250 ETP et l’excédent annuel des dépenses genevoises à Fr. 735 mio, hypothèse la plus favorable pour notre Canton et sans doute trop optimiste par rapport à la réalité.

Les travaux de la Constituante

En 1ère lecture, l’Assemblée constituante avait prévu, qu’un budget de fonctionnement déficitaire ne pouvait être adopté par le Grand Conseil qu’à la majorité d’au moins 60% de ses membres, lorsque l’endettement du canton excédait 12% du produit cantonal brut. Les groupes de gauche se sont opposés à cette proposition, au motif qu’elle aurait pour effet de paralyser l’activité de l’Etat.

La disposition a été abandonnée au profit d’une solution moins contraignante adoptée en 2ème lecture, suivant laquelle le Conseil d’Etat veillait à ce que l’effectif de la fonction publique corresponde à celui d’autres cantons ayant des caractéristiques similaires, soit avant tout les deux demi-cantons de Bâle. Le Conseil d’Etat devait en outre présenter au Grand Conseil, avec le projet de budget annuel, un rapport sur la situation existante et sur les mesures destinées à réaliser cet objectif dans les meilleurs délais.

Les groupes de gauche et le Conseil d’Etat ont à nouveau combattu cette proposition, en relevant qu’une harmonisation impérative des fonctions publiques au sein de la Confédération portait atteinte à la souveraineté cantonale. L’analyse comparative avec Bâle a également été contestée, mais il n’a jamais été démontré que les résultats communiqués à l’appui de l’étude évoquée précédemment seraient inexacts.

Dans le cadre des accords de convergence qui ont abouti au texte soumis au scrutin populaire, une majorité des Constituants a choisi de ne plus évoquer la fonction publique à l’art. 156 sur le frein à l’endettement, décision qui a conduit le soussigné à s’abstenir au moment du vote final de l’Assemblée sur le projet.

Les caisses publiques de pension

En sus de l’endettement cantonal déclaré dont il a été question jusqu’ici, l’Etat de Genève doit maintenant faire face à un autre défi, sous forme du déficit très important des caisses publiques de pension.

Le découvert de la CIA et la CEH annoncé le 24 juin 2011 par M. le Conseiller d’Etat Hiler à hauteur de Fr. 5,6 mrd, devra être réduit de 50% dans les 40 prochaines années selon le droit fédéral révisé en décembre 2010, ce qui requerra un financement d’au moins Fr. 6,2 mrd ou de Fr. 155 mio annuellement avec la reconstitution des réserves de prévoyance. S’y ajouteront une seconde tranche de Fr. 6,2 mrd pendant les 4 décennies suivantes, pour parvenir après 80 ans à une couverture de 100% fixée toujours comme objectif par les instances fédérales, de même qu’un supplément de Fr. 200 à 300  mio pour la recapitalisation de la caisse de pension des employés des TPG.

Avec l’endettement cantonal déclaré de Fr. 11,4 mrd et le financement des caisses de Fr. 12,6 mrd, le passif global de l’Etat peut être estimé à Fr. 24 mrd, soit plus de 50% du produit cantonal brut, ce qui conduit à une dette par habitant supérieure à Fr. 53'000 !

Conclusion

Les multiples thèses souvent inconciliables proposées durant les travaux de l’Assemblée constituante et les oppositions farouches exprimées à l’encontre de certaines d’entre elles n’ont pas permis d’adopter des normes plus précises sur le frein à l’endettement. La Constitution soumise au scrutin populaire apporte néanmoins quelques améliorations bienvenues et le soussigné votera l’adoption de ce texte.

L’art. 156 devra cependant être complété dans un proche avenir pour enfin maîtriser les finances publiques cantonales, condition essentielle aux activités de l’Etat.

Richard Barbey

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