10.03.2016

POUR UNE NOUVELLE POLITIQUE ÉTRANGÈRE EN SUISSE

François Schaller 

Jusqu’où faudra-t-il avoir le plaisir d’être traité comme le dernier des grands – une sorte d’imposteur – plutôt que le premier des petits? 

En Europe comme en Suisse, les adeptes d’une adhésion progressive font en général valoir que les Suisses et les Européens partagent les mêmes valeurs morales et politiques. Il y a pourtant une finalité fondamentale de l’Union Européenne dans laquelle les Suisses ont beaucoup de peine à se reconnaître: la puissance. Le grand objectif du projet européen, omniprésent dans les propos de ses leaders, c’est d’obtenir la taille, la force de frappe économique, politique, un jour militaire lui permettant de peser davantage sur l’évolution du monde pour mieux défendre ses intérêts. L’Europe veut devenir, ou redevenir une grande puissance.

C’est précisément ce contre quoi les Suisses se sont construits au fil du temps. Avec des hauts et des bas, mais un certain succès tout de même dans la durée. En revendiquant le droit d’exister et d’échanger sans entrer dans des dynamiques morbides de grandeur, de zones d’influence, d’alliances, de subordination. C’est ce qui devrait encore les motiver aujourd’hui si leur politique étrangère n’avait pas perdu le sens de certaines réalités.

Il fut beaucoup proclamé dans les années d’après Guerre froide que le monde allait passer de la dualité américano-soviétique à une configuration multipolaire. Etats-Unis, Russie, Japon, Chine, Inde, Brésil peut-être… Et Europe bien entendu, pour autant que l’Allemagne et la France fussent capables d’unifier pacifiquement le reste du continent. L’heure de la supériorité morale et culturelle de l’Europe n’était-elle pas enfin revenue?

Pacifiquement ne veut d’ailleurs pas dire sans contrainte. Les plus grandes entités nationales se rapprochent forcément d’une certaine autarcie, dépendant moins que les autres de leurs échanges commerciaux. Dans un monde qui a largement remplacé la suprématie des armes par celle de l’économie, c’est cette autonomie relative qui donne de la puissance. Il suffit que les grands Etats menacent plus ou moins ouvertement de rendre leur vaste marché intérieur inaccessible pour créer une phobie de l’isolement parmi les petits. Et obtenir d’eux ce qu’ils veulent, y compris la soumission politique. C’est comme cela que la Communauté européenne du charbon et de l’acier, projet élargi de paix perpétuelle franco-allemande (1952), est progressivement devenue l’Union Européenne. Un programme de domination au sens soft et moderne du terme.

En 1992, année de naissance de l’Union (Traité de Maastricht), un lointain micro-Etat nommé Singapour s’inquiétait de l’émergence de cette nouvelle super-puissance aux intentions peu claires. Singapour s’empressait de mettre sur pied un forum informel des petits Etats dans le cadre des Nations Unies: Forum of Small States (FOSS). But officiel très général: discuter entre futurs dominés. Objectif plus implicite: se demander comment rappeler aux grandes puissances le droit à l’indépendance et à la neutralité des petits.

Il n’y a pas de paix durable sans qu’un solide principe d’égalité des nations fasse contrepoids aux simples et archaïques rapports de force. Egalité au sens d’égalité de traitement, nations au sens anglophone d’Etats. Ce fut l’un des grands idéaux du XXe siècle. Chaque Etat peut en particulier demander à un partenaire ce que le partenaire a accordé à un autre Etat (clause de la nation la plus favorisée). Ce n’est pas parce que cette modernité tarde à se réaliser complètement qu’il faut déjà y renoncer.    

Quinze ans après la création de l’UE, le G20 faisait valoir que ses membres représentaient plus de la moitié de la démographie mondiale. Ce qui est censé donner à ce cartel de grands Etats la légitimité démocratique-majoritaire de décider pour le reste du monde. Surtout si l’on pense (comme deux intellectuels sur trois en Europe) que la démocratie, liée historiquement à la nation, n’a plus de sens aujourd’hui qu’à l’échelle globale. Les nations ne sont-elles pas vouées à disparaître? Ce n’est pourtant pas ce que souhaitent les membres du G20 pour eux-mêmes, mais l’histoire n’en est jamais à une contradiction près (pour ne pas parler d’hypocrisie). Les petits sont toujours seuls à s’entendre dire que la nation et l’indépendance n’ont plus d’avenir.

Seuls les gouvernements de Singapour et de Norvège s’indignèrent publiquement de la relance de ce G20 conçu en 1999, et que l’on croyait heureusement avorté. Ne reléguait-il pas les ressortissants de quelque cent cinquante Etats secondaires à la condition peu enviable de citoyens du monde de seconde classe? Ne s’agissait-il pas d’une dramatique régression néo-impérialiste? L’appel ne fut guère entendu dans le monde. Moins encore dans une Suisse surtout occupée à se remettre douloureusement… de ne pas figurer parmi les grands du G20. Mais pourquoi en aurait-elle fait partie? Le plus petit Etat du club, l’Arabie saoudite, n’est-il pas quatre fois plus peuplé?

La Suisse s’est mise en tête depuis un quart de siècle qu’elle pouvait, qu’elle devait se comporter comme un grand Etat. Parce que son importance économique et financière lui en donnait la légitimité.  Je me souviens d’une journée consacrée à la politique étrangère sur le site de l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne en 2010. L’ambassadeur et futur conseiller national socialiste zurichois Tim Guldimann, qui passait juste après moi, commença son intervention par ces mots: « Monsieur Schaller se trompe sur un point, mais c’est un point très important: la Suisse n’est pas un petit pays. » La suite fut l’occasion de mesurer à quel degré l’illusion de grandeur imprègne toute la culture diplomatique suisse. Une bonne partie de l’opinion publique également, qui ne cesse de demander que la Suisse se comporte davantage comme un grand Etat sachant dire non, menacer et imposer seule ses volontés.

D’où vient au juste cette dramatique erreur de perspective? D’une mauvaise interprétation du vote populaire du 6 décembre 1992 contre l’adhésion à l’Espace économique européen apparemment (EEE). Il est toutefois difficile de s’en faire une idée plus précise à ce stade, faute de recul. Un historien trouvera peut-être un jour de meilleures réponses. En attendant, jusqu’où faudra-t-il continuer de vivre avec le plaisir d’être traité comme le dernier des grands – une sorte d’imposteur –  plutôt que le premier des petits? Autre conséquence de cette malheureuse doctrine: le FOSS, qui regroupe aujourd’hui cent cinq Etats, n’a jamais intéressé la Suisse ni ses affaires étrangères (bien qu’elle en fasse partie). La quasi-totalité des Suisses ignorent même qu’il existe.

A considérer les humiliations que les Suisses ont subies de la part de l’Union Européenne ces dernières années (sans parler des Etats-Unis), le moins que l’on puisse dire est que cette approche de politique étrangère fait surtout ressortir l’impuissance. Elle donne en plus l’impression de ne mener nulle part. Sauf à l’isolement. Ou à l’adhésion à l’UE, ce qui désespère une grande partie de l’opinion publique. Les autres Etats d’Europe ont confié leurs affaires extérieures au tandem franco-allemand sans même savoir ce qu’il allait en faire. Leur sort est-il si enviable? Se sont-ils mis à l’abri des vexations venant de Berlin, Paris , Bruxelles, Washington? Ce n’est pas toujours l’impression qu’ils donnent.

Les bonnes relations actuelles de la Suisse avec la Chine et la Russie ne doivent pas faire illusion non plus. Il ne sera jamais possible de les approfondir pour en faire une alliance contre la politique de la canonnière économique de l’Union Européenne. Personne ne comprendrait. Surtout pas en Suisse. Alors n’est-ce pas le moment de se demander ce qu’il y a à entreprendre avec cent-cinquante Etats secondaires dans le monde? Parce que la Suisse n’a rien d’extraordinaire hors UE, OTAN ou G20. Ces petites et moyennes nations sont de toute évidence ses alliés naturels face aux grands qui attendent de se les répartir le jour où chacun devra choisir son camp. Les politiques de puissance ne finissent-elles pas en général par ce genre de confrontation?

Il est vrai que le FOSS n’accueille pas de membres de plus de dix millions de résidents, ce qui semble bien trop restrictif. Et que son activité reste faible, mais c’est certainement faute de leadership. Singapour est une cité-Etat récente au profil trop particulier pour tenir le rôle avec crédibilité et rayonnement. Ce n’est pas le cas de la Suisse: dans la moyenne mondiale en termes démographiques, très diversifiée sur le plan économique, avec un long historique diplomatique, une renommée, un important capital sympathie.

Il est vrai surtout qu’aucun Etat secondaire dans le monde n’est situé en plein milieu de la géographie de l’Union Européenne. Cette singularité particulièrement inconfortable donne justement à la Suisse une très haute valeur symbolique: c’est dans la mesure où l’Union Européenne la respectera en tant qu’Etat non membre à part entière, sans la soupçonner à tout moment de concurrence déloyale, ni la menacer continuellement de rétorsion ou de représailles, que le nouveau grand ensemble national en formation pourra vraiment convaincre qu’il n’est pas une puissance impériale de plus, rétrograde et triviale. Portée comme bien d’autres avant elle, et aujourd’hui encore sur le clientélisme, les zones d’influence, les listes noires. La Suisse est déjà devenue une sorte de test permanent de moralité élémentaire pour l’Union Européenne dans le monde. Avec un a priori très favorable. Personne ne croira jamais que leurs mauvaises relations sont dues à l’arrogance des Suisses.

Il est sage et précieux d’entretenir les meilleures relations possibles avec les puissances dominantes. Les petits Etats devront toujours composer avec les grands. Pour eux-mêmes, chacun pour soi, sans pouvoir compter sur personne. En acceptant que ce soit rarement à leur avantage. Il ne s’agit pas de dresser les petits contre les grands, ce qui serait à coup sûr dommageable pour les premiers. Affirmer haut et fort, sans se lasser, l’importance du principe d’égalité des Etats pour la paix et la prospérité générale ne serait pas une stratégie de substitution. Juste un combat parallèle et complémentaire, passant en particulier par la médiatisation.

La Suisse a un rôle important à jouer sur ce plan-là. Un rôle de leader probablement. Selon l’actualité, à partir de certains cas d’abus de position dominante dans le monde. En les thématisant ouvertement. En sensibilisant les opinions publiques à l’importance de la dimension égalitaire des Etats s’agissant d’éviter que la belle phase de multipolarité se solde par de nouvelles aventures incontrôlables.

Il y a d’innombrables voies allant dans ce sens. Avec ou sans FOSS. En commençant par faire de la promotion de l’égalité des Etats une vraie et visible priorité de politique étrangère à long terme. En y associant des initiatives privées. Pourquoi pas à Davos d’ailleurs, qui semble s’essouffler à force de respirer l’air du temps? Pourquoi ne pas faire aussi de Davos un rendez-vous sur le thème général et très vaste des relations entre grandes puissances et Etats secondaires? En y invitant les deux pour en parler? En vue de créer par exemple des procédures spécifiques et subsidiaires d’arbitrage et de règlement des différends. On peut imaginer également un observatoire des inégalités de traitement sur le plan de la souveraineté. Qui assurerait le suivi des cas de grands Etats ne respectant pas les contraintes imposées aux autres au nom de la paix et de la justice. Avec publication annuelle sur le modèle des rapports de certaines organisations non gouvernementales.  Ou encore un prix décerné à intervalles réguliers. La Norvège ne remet-elle pas chaque année un Prix Nobel de la Paix? Un bon moyen de se faire accessoirement quelques amis sur cinq continents.

Lorsque les Etats-Unis et l’Europe négocient un important accord commercial (sans libre circulation des personnes), il semblerait normal que d’autres Etats plus modestes les interpellent aussitôt pour s’assurer que ce ne sera pas à leur détriment. Pour savoir à quelles conditions il sera possible de s’y associer plus tard. Dans quelle mesure s’appliquera le principe de la nation la plus favorisée. Pour que les choses, si ce n’était pas le cas, soient au moins clairement dites, avec désaccords et protestations solennelles.

Tout n’est pas mauvais aujourd’hui dans la politique étrangère très conformiste de la Suisse. Ce qu’il lui manque cruellement, c’est de la hauteur et de la profondeur. Un bon sens de l’orientation, qui ne peut venir que du Parlement. Un état d’esprit qui l’incite à utiliser pragmatiquement des circonstances défavorables pour alimenter et faire progresser un idéal, une grande cause dont elle serait porteuse et qui lui corresponde. Pour une résonnance qu’elle aurait elle-même élaborée, avec d’autres évidemment (peut-être moins concernés actuellement). La Suisse cesserait très vite de se sentir seule. Ce rôle d’Etat secondaire témoin lui vaudrait aussi davantage de considération de la part des grands. De l’Union Européenne et des Etats-Unis en particulier, qui ne pourraient plus tabler comme aujourd’hui sur son immense désarroi.

François Schaller est Rédacteur en chef de L’Agefi, Quotidien de l’Agence économique et financière à Genève. Etudes de philosophie, histoire, théologie, sciences politiques, anthropologie à Lausanne. Licence en Lettres. Auteur de «L’Ìle de Cherté» (Slatkine 2008), «L’Esprit de Résistance», «La Question suisse» (Slatkine 2012).

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 Source 1 : Paru en premier en français et en allemand sur le site Foraus.ch