Cour européenne des droits de l’homme : la révolte britannique

Par Roseline Letteron.

Le ministre de la justice britannique, Chris Grayling, a signé dans le Daily Mail, une tribune extrêmement polémique. Il y affirme la volonté du Royaume-Uni de modifier son système juridique, dans le but de s’affranchir des contraintes imposées par la Cour européenne des droits de l’homme. À l’appui de ce discours, les Conservateurs produisent un projet de réforme du droit britannique, projet qu’ils entendent faire approuver par le Conseil de l’Europe. En cas d’échec, ils envisagent purement et simplement le retrait du Royaume-Uni de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.

Certes, le discours n’est pas sans arrière-pensée politique et la presse française fait observer, à juste titre, que David Cameron est confronté à une double opposition des eurosceptiques, ceux de son propre parti conservateur et ceux de l’Ukip, parti qui a remporté les dernières élections européennes au Royaume-Uni. Certes, le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sont deux organisations distinctes, mais, aux yeux des Britanniques, la mise en cause de la Convention européenne des droits de l’homme est perçue comme un premier pas vers celle de l’Union européenne, avant le référendum promis pour 2017, qui portera sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne.

Ces arrière-pensées politiques existent, mais elles ne suffisent pas à rendre compte de la réalité de la désaffection du Royaume-Uni à l’égard du système de protection des droits de l’homme existant au sein du Conseil de l’Europe. La lecture de la presse, britannique cette fois, montre que seul le Guardian le défend, alors que le Daily Mail, avec d’autres journaux, se réjouit de la fin de « la farce des droits de l’homme ». La population, quant à elle, semble partagée entre l’irritation et l’indifférence.

Quelques arrêts emblématiques

L’opposition à la Cour européenne s’est cristallisée autour de quelques décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, qui ne ménagent pas les autorités britanniques. On se souvient des deux décisions du 7 juillet 2011 Al Skeini c. Royaume Uni et Al Jedda c. Royaume Uni, qui ont condamné le Royaume-Uni pour différentes exactions commises sur des civils par des soldats britanniques en Irak.

De la même manière, une jurisprudence constante sanctionne le droit britannique qui interdit le droit de vote à toutes les personnes détenues. Pour la Cour, une telle interdiction doit être prononcée par un juge et ne saurait s’appliquer à l’ensemble de la population emprisonnée. Inaugurée par une décision Hirst du 6 octobre 2005, cette jurisprudence a été réaffirmée par un arrêt pilote Greens et M. T. c. Royaume Uni du 23 décembre 2010, qui donnait au Royaume-Uni six mois pour accorder le droit de vote aux détenus. A l’issue de ce délai, le Royaume-Uni n’avait toujours pas obtempéré et une nouvelle condamnation est intervenue avec la décision Firth du 11 août 2014. Entre-temps, la Cour qui avait décidé de suspendre l’examen de ces affaires, a annoncé qu’elle allait examiner presque trois mille de requêtes déposées par des personnes détenues dans les prisons britanniques. Cette décision a été perçue par les eurosceptiques comme une sorte de déclaration de guerre.

Aujourd’hui, la question posée à David Cameron est celle des mécanismes juridiques susceptibles d’être mise en œuvre pour mettre le droit britannique en conformité avec son discours.

Élargissement ou dévoiement ?

Un rapport publié en février 2011 par « Policy Exchange » intitulé « Bringing Rights Back Home » et signé par Michael Pinto-Duschinsky déclarait déjà que le Royaume Uni était devenu un « sous-serviteur » des juges strasbourgeois, qui n’ont « virtuellement aucune légitimité démocratique ». Son auteur, professeur à Oxford et ancien conseiller du gouvernement, étudiait les moyens juridiques de renoncer à la juridiction de la Cour, voire de se retirer de la Convention européenne.

Aujourd’hui, ce travail a été complété par un nouveau rapport, émanant cette fois officiellement du parti conservateur. Il repose sur une idée simple : il faut « rétablir la souveraineté de Westminster ». Pour ses auteurs, la Cour européenne a élargi considérablement son contrôle en affirmant abusivement que la Convention est un texte vivant, qui doit donc être interprété à la lumière des évolutions de la société. Le Royaume-Uni se considère donc fondé à considérer que le droit issu de la Convention européenne n’est plus celui auquel il avait adhéré en 1950.

Derrière ce constat apparaît une volonté de remettre en cause le Human Rights Act de 1998 qui imposait une véritable intégration du droit de la Convention européenne des droits de l’homme dans le système juridique britannique. Il était désormais imposé aux juges d’appliquer les décisions de la Cour et les modes d’interprétation qu’elle définit pour apprécier la conformité du droit britannique au texte de la Convention. Ce texte, adopté sous le gouvernement de Tony Blair, est désormais considéré comme une sorte d’épouvantail juridique, présenté comme une véritable menace pour la souveraineté britannique.

La feuille de route des Conservateurs

Le projet des Conservateurs prévoit l’adoption d’un nouveau texte remplaçant celui de 1998, intitulé « Déclaration britannique des droits et des devoirs ». Elle intégrera le texte de la Convention européenne des droits de l’homme, mais seulement le texte. L’interprétation de la Cour européenne pourra donc être écartée selon les besoins. C’est donc un système d' »opt out » qui est envisagé, le droit britannique pouvant écarter les décisions de la Cour selon sa volonté propre. Le projet prévoit d’ailleurs qu’au regard du droit anglais, la Cour européenne sera désormais considérée comme un « organe consultatif ».

D’une manière générale, il s’agit d’affirmer la supériorité du droit britannique sur le droit de la Convention européenne et donc la spécificité de la situation britannique au sein du Conseil de l’Europe. Au plan juridique, cette affirmation repose sur une conception dualiste du droit international qui considère que les normes de droit international n’acquièrent de force juridique qu’après transposition en droit interne. Sur ce point, comme toujours, le Royaume-Uni est plus proche des États-Unis, également dualiste, que des États européens qui ont, le plus souvent, adopté des systèmes monistes, affirmant que les normes de droit international sont applicables directement en droit interne.

Au plan politique, cette position n’est guère surprenante, du moins si on la compare à celle que le Royaume-Uni adopte traditionnellement dans ses relations avec l’Union européenne. N’a-t-il pas obtenu, un statut très dérogatoire au sein de l’Union européenne ? C’est ainsi qu’il veut assumer un rôle dirigeant, obtenir les postes les plus élevés au sein de la Commission, juger de la politique monétaire des autres Etats membres, sans pour autant adopter l’Euro…

Observons tout de même que le plan dévoilé par le parti conservateur reste très imprécis. Le texte d’à peine huit pages n’envisage jamais les conséquences juridiques des actions qu’il préconise. Par exemple, l’Accord du Vendredi Saint de 1998 qui a permis de rétablir la paix en Irlande du Nord (« Good Friday Agreement ») est une convention internationale enregistrée aux Nations Unies, et approuvée par référendum à la fois en Irlande du Nord et en République d’Irlande. Ce texte prévoit expressément que les deux communautés d’Irlande du Nord seront protégées par les droits garantis par la Convention européenne des droits de l’homme. Doit-on en déduire que les citoyens d’Irlande du Nord pourront les invoquer devant les juges britanniques, alors que les citoyens britanniques ne pourront plus le faire ?

Force et faiblesse du système européen de protection des libertés

Contrairement à ce qu’affirment certains médias, le texte du parti conservateur ne mentionne nulle part l’éventualité de négociations avec le Conseil de l’Europe. Le statut particulier du Royaume-Uni reposera donc sur la volonté de l’État, son affirmation unilatérale de la primauté de son droit interne sur la Convention européenne des droits de l’homme. Les éventuels débats qu’une telle décision devrait susciter au sein du Conseil de l’Europe n’entrent pas dans les préoccupations britanniques, d’autant que le gouvernement peut toujours menacer de se retirer du Conseil de l’Europe, hypothèse prévue par l’article 7 du Statut. La procédure est rare, mais on peut citer le précédent de la Grèce des Colonels qui s’est retirée de l’organisation en 1969, avant un vote de l’Assemblée parlementaire qui devait prononcer sa suspension. Quant à cette suspension précisément, elle est très improbable et n’est appliquée qu’à des États qui violent gravement les droits issus de la Convention, comme la Turquie après le coup d’État militaire de 1980, ou la Russie suspendue pour sa politique en Tchétchénie. Encore cette suspension a-t-elle duré moins d’un an.

Le Royaume-Uni est bien loin d’une telle situation. État fondateur du Conseil de l’Europe, son système juridique repose sur l’État de droit, et il est bien peu probable que des mesures réellement coercitives soient prises à son égard. La révolte britannique montre que les États, ou du moins certains d’entre eux, acceptent difficilement l’approfondissement constant du contrôle de la Cour, perçu comme une intrusion dans des domaines relevant de leur souveraineté. L’élaboration d’un standard européen des libertés, standard susceptible de créer un véritable espace commun de libertés, n’est plus considérée comme une plus-value mais comme une contrainte. Certes, pour le moment, cette position s’incarne essentiellement au Royaume-Uni, mais le risque de la contagion ne doit pas être sous-estimé. Cette situation n’est pas entièrement négative. Elle a au moins le mérite de montrer que ce système européen repose, avant tout, sur la volonté des États. C’est sa force, mais aussi sa fragilité.

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