L’accord-cadre à la loupe

La traduction allemande de l’accord-cadre institutionnel Suisse-UE est depuis peu disponible. Le traité va faire l’objet de consultations durant plusieurs mois. Nous l’avons analysé.

L’administration fédérale bien dotée en personnel travaille depuis plus d’un mois à la traduction allemande de l’accord sur la prétendue «Facilitation des relations bilatérales entre l’Union européenne et la Confédération suisse», également appelé accord-cadre institutionnel. Tout le monde en parle et en discute déjà. Mais que contient-il vraiment?

1. Préambule

L’introduction contient des déclarations d’intention. Il met particulièrement en avant les «contributions autonomes de la Suisse à divers projets et programmes de l’Union européenne». Le Conseil fédéral déclare dans son bref bilan que cela «ne crée aucune obligation de verser régulièrement et indéfiniment des contributions». Cependant, dans ses «explications» un peu plus détaillées, il admet que, bien que le préambule ne soit pas juridiquement contraignant, il a un «caractère politique». En résumé, le Conseil fédéral s’est engagé politiquement à verser des «contributions autonomes» à l’UE.

2. Champ d’application

L’accord-cadre institutionnel est «applicable aux accords d’accès au marché existants et futurs» entre la Suisse et l’UE, donc extensible. Il porte, pour le moment, sur les cinq accords bilatéraux (libre circulation des personnes, transports aériens, transports terrestres, agriculture et obstacles techniques au commerce). Le Conseil fédéral se félicite d’avoir «limité» l’accord-cadre institutionnel à ces cinq accords. Une logique intéressante, car si une limitation à cinq accords est une bonne chose, se limiter à zéro accord devrait être encore mieux.

3. Reprise du droit

Les chapitres sur les «mécanismes institutionnels» constituent le point central de l’accord. Quel en est l’essentiel?

Premièrement, seule l’UE peut modifier le droit. Le Conseil fédéral écrit que la Suisse doit «intégrer le plus rapidement possible les développements pertinents du droit de l’UE dans les accords d’accès aux marchés concernés». En d’autres termes, l’UE édicte les nouvelles lois que la Suisse doit reprendre. La Suisse peut depuis peu avoir voix au chapitre dans l’élaboration des lois de l’UE («decision shaping»), mais elle n’a aucun pouvoir de décision («decision making»).

Deuxièmement, la Suisse se soumet à la juridiction de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), la cour suprême de l’UE, c’est-à-dire à des juges étrangers. En vertu de l’article 4 de l’accord, la CJUE est compétente en matière de «principes du droit de l’UE». Le Conseil fédéral explique que cela «sera naturellement le cas de manière générale», étant donné que tous les accords de la Suisse avec l’UE se fondent «en grande partie sur le droit de l’UE».

Troisièmement, si la Suisse refuse par référendum ou par décision du Parlement la reprise du droit, l’UE peut imposer des sanctions, appelées «mesures de compensation». Selon le Conseil fédéral, celles-ci «peuvent aller jusqu’à la suspension d’un ou de plusieurs accords d’accès aux marchés couverts par l’accord institutionnel», mais doivent être «proportionnelles». Ce sera à un tribunal arbitral de décider de leur proportionnalité en cas de crise. Le Conseil fédéral écrit que la Suisse resterait libre et souveraine en dépit de la menace de sanctions. Ce serait la liberté du contrevenant, libre d’enfreindre les règles à condition d’accepter d’être pénalisé.

Quatrièmement, l’accord-cadre institutionnel prévoit un «tribunal arbitral» en cas de différend. Il n’est pas certain que ce tribunal arbitral soit réellement si indépendant et libre que le Conseil fédéral le prétende dans ses explications probablement quelque peu euphoriques. Le projet d’accord dit clairement que «l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne lie le tribunal arbitral».

Cinquièmement, le Conseil fédéral affirme dans son bref bilan qu’une «reprise automatique du droit est exclue». La Suisse pourrait décider «de chaque adaptation dans le respect des procédures décisionnelles prévues par la Constitution», le droit de référendum serait préservé – même sous l’épée de Damoclès d’une sanction, devrait-on ajouter.

L’article 14 de l’accord-cadre institutionnel stipule toutefois qu’une reprise automatique du droit – ou plus précisément quasiment automatique – est tout à fait prévue. Jusqu’à ce qu’intervienne une décision du peuple ou du Parlement suisse, «les parties mettent provisoirement la modification en œuvre», à moins que la Suisse ne fasse part à l’UE «de l’impossibilité d’une application provisoire, dûment motivée». En résumé, la nouvelle réglementation entre automatiquement en vigueur, à moins que la Suisse n’étaie solidement les raisons de l’impossibilité. En cas de tenue d’un référendum, la modification provisoire serait annulée, ou pas – en fonction de la décision de la Cour de justice de l’Union européenne. Durant des années, le Conseil fédéral a vanté la «sécurité juridique» qu’apporterait l’accord-cadre institutionnel, or il signifierait des années de valses-hésitations et d’incertitude juridique.

4. Guillotine

Si la Suisse ou l’Union européenne souhaite dénoncer l’accord-cadre institutionnel, plusieurs clauses guillotines seraient immédiatement applicables. Une clause guillotine signifie que plusieurs accords sont liés. La dénonciation d’un accord implique automatiquement celle de tous les autres. Nous avons aujourd’hui une clause de guillotine de l’UE. De nouvelles clauses guillotine s’ajouteraient «au présent accord et aux accords qui s’y réfèrent» (article 22), donc aussi à tous les futurs accords. La Suisse serait beaucoup plus étroitement liée à l’UE.

5. Protection des salaires

Le Conseil fédéral écrit que l’UE a, à l’origine, essentiellement voulu conclure l’accord-cadre institutionnel pour en finir avec les «mesures d’accompagnement» imposées par la Suisse à la libre circulation des personnes. La protection des salaires, les contrôles et les restrictions imposés aux prestataires de services européens constituent une épine dans le pied de l’UE. Elle exige de la Suisse qu’elle renonce à des mesures de protection des travailleurs conclues avec ses partenaires sociaux et qu’elle les remplace par des mesures proposées, c’est-à-dire dictées par l’UE. L’accord-cadre institutionnel déclare littéralement à plusieurs reprises «la Suisse a le droit...», rien que la formulation utilisée indique clairement qui donne les ordres et qui doit obéir. Le Conseil fédéral s’oppose à ces diktats, mais ne pourrait pas imposer ses vues.

6. Libre circulation des personnes

En la matière, l’UE et la Suisse ne sont, une fois de plus, pas parvenues à un accord. La Constitution fédérale exige de réduire la liberté de circulation dans son article contre «l’immigration de masse». L’UE veut l’augmenter. L’objectif de l’UE est d’élargir la libre circulation actuelle des travailleurs à une pleine citoyenneté européenne par le biais de la reprise quasiment automatique du droit.

La citoyenneté européenne signifie un accès facilité aux services sociaux suisses à potentiellement 500 millions de citoyens européens, le versement de prestations de chômage aux citoyens européens qui perdent rapidement leur emploi en Suisse, un établissement plus facile, un accès plus facile à la nationalité, l’expulsion plus difficile de citoyens de l’UE auteurs de délits graves, le droit de vote aux élections communales pour tous les citoyens de l’UE résidents. Des Allemands ou des Roumains pourraient devenir premier magistrat d’une commune suisse.

7. Exceptions

Le protocole 2 de l’accord-cadre institutionnel fait état d’exceptions au futur développement dynamique du droit de l’UE. Elles concernent notamment le poids total maximal autorisé pour les camions de 40 tonnes, l’interdiction de circuler la nuit et le dimanche, la non-augmentation des capacités routières (tunnel du Saint-Gothard), la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations, l’interdiction du transit international des animaux d’abattage par la route.

Le Conseil fédéral n’a pas réussi à s’imposer dans deux domaines sensibles. D’une part, l’UE veut lever la réserve de la Suisse à l’égard de l’importation de semences génétiquement modifiées. D’autre part, l’UE exige que plus de 300 000 frontaliers européens aient droit à une allocation chômage suisse à l’avenir. L’UE pourrait réaliser ces deux objectifs avec l’accord-cadre institutionnel. Le maintien des autres exceptions au vu du développement unilatéral du droit n’est pas assuré. La protection des salaires en Suisse est une autre exception remise en cause actuellement par l’UE.

8. Libre-échange

La «Déclaration commune» annexée relative à l’accord de libre-échange de 1972 est un sujet épineux. Elle garantit plus de 90% des exportations suisses vers l’Europe. L’UE aimerait aussi subordonner cet accord au droit, aux juges, aux sanctions et aux multiples guillotines de l’UE. La Suisse a refusé «depuis le début», comme l’écrit récalcitrant le Conseil fédéral. Il semble maintenant lâcher du lest avec le concept de «modernisation». L’accord-cadre institutionnel envisage «d’entamer des négociations formelles courant 2020» sur l’accord de 1972. Si l’UE arrive à imposer ses vues, cela établirait de fait la souveraineté européenne sur le plus important accord commercial suisse. Conséquence: on assisterait à un rapprochement de la Suisse et de l’UE en matière de règles commerciales et de politique économique. Qui aurait encore intérêt à la conclusion d’un accord de libre-échange séparé avec la Suisse parfaitement synchrone avec l’UE?

9. Aides d’État

L’UE exige les «mêmes conditions» pour tous les acteurs du marché unique européen. Les «aides d’État» sont donc en grande partie interdites. Les «avantages fiscaux» sont aussi considérés par l’UE comme des aides d’État choquantes, écrit le Conseil fédéral. Conséquences: en cas d’accord sur l’électricité – déjà prévu –, les centrales hydroélectriques suisses seraient mises à rude épreuve. En cas d’accord sur les services financiers, les banques cantonales devraient renoncer à la garantie de l’État. Enfin, si un faible taux d’imposition constitue des subventions illégales aux yeux de l’UE, la Suisse devrait tôt ou tard relever son taux standard de TVA de 7,7% au minimum européen de 15%.

10. Conclusion

L’accord institutionnel affecte les trois piliers de l’État suisse et est en contradiction politique avec l’article de la Constitution fédérale en vertu duquel les citoyens et les autorités suisses doivent sauvegarder l’indépendance du pays ainsi que les droits des citoyens. La reprise quasiment automatique du droit communautaire menace de déposséder le peuple, les cantons et le parlement de leur pouvoir législatif, d’en finir avec la démocratie directe. Le fédéralisme serait compromis, entre autres, par l’interdiction de faire bénéficier les banques cantonales d’une garantie de l’État ou par une perte de souveraineté fiscale. Sans oublier de se demander dans quelle mesure la Suisse peut rester neutre si elle se lie au marché unique européen et à ses multiples guillotines. Les sanctions économiques imposées par l’UE à la Russie ou à la Chine devraient, par exemple, être reprises par une Suisse institutionnellement chevillée à l’UE, comme l’a rappelé le président de la Confédération Ueli Maurer lors d’une réunion publique.

La Suisse devrait relever ses taux bas de TVA au niveau européen élevé.