L’initiative populaire dérange. Aussi continue-t-elle de susciter les critiques et les controverses. Celles-ci portent tantôt sur l’institution elle-même, dont le rôle et la fonction sont souvent mal compris, tantôt sur la forme et le traitement des textes déposés, qui provoquent des mécontentements parfois injustifiés.

1. Prise pour elle-même, l’initiative en matière fédérale a sa valeur propre et ses limites naturelles. Dès lors qu’elle a et doit avoir pour objet un article constitutionnel, elle occupe, si elle est acceptée, le même rang que les autres articles de la loi fondamentale. Cette particularité entraîne plusieurs conséquences. D’abord, elle conduit à penser que l’initiative est valable, même quand elle se heurte à des engagements internationaux, sauf s’ils sont de droit impératif. Telle est la logique de notre Constitution, qui établit la hiérarchie des normes en fonction du contrôle populaire auquel elles sont soumises. Par exemple, il serait incohérent de considérer qu’une initiative populaire, subordonnée à un vote majoritaire du peuple et des cantons, pourrait être contraire à la Convention européenne des droits de l’homme, qui fut approuvée par les Chambres fédérales sans aucune possibilité de référendum, ni obligatoire, ni facultatif. Raisonner autrement serait renverser les institutions.

Dans l’ordre interne, puisque la demande populaire doit prendre place parmi les dispositions constitutionnelles, sa validité ne saurait être contestée par quiconque ni par le Parlement, ni par un juge, pour des motifs tenant au fond des choses. Seule la forme peut et doit faire l’objet d’un examen, et c’est ici que des difficultés apparaissent de plus en plus fréquemment.

1. La forme et le traitement de l’initiative fédérale découlent nécessairement de sa fonction institutionnelle. Dès lors qu’elle doit se présenter comme un article constitutionnel, elle pose nécessairement des principes, qui, sauf exceptions, ne sont pas immédiatement applicables et doivent encore être mis en œuvre par la loi. Elle doit donc être suffisamment précise pour être comprise de chacun, mais aussi assez générale pour que le législateur conserve une certaine marge de manœuvre. Sur ce dernier point, des abus ont été constatés: par exemple, l’initiative qui tendait à réviser directement la loi sur l’assurance maladie dénaturait l’institution en transformant l’initiative constitutionnelle en une sorte d’initiative législative déguisée. A l’inverse, il arrive que l’on reproche au texte de comporter des notions trop vagues et de prêter ainsi aux interprétations les plus diverses; cette critique porte le plus souvent à faux, car elle méconnaît les singularités propres à tout texte constitutionnel, qui comporte nécessairement des concepts juridiques indéterminés, dont le sens doit être fixé par la loi et surtout par la jurisprudence; la Constitution fédérale contient déjà un grand nombre de notions de ce genre, comme la dignité humaine, la bonne foi, la sphère privée, ou encore l’art. Par exemple, l’initiative sur la limitation des constructions de résidences secondaires suppose évidemment que cette dernière expression soit définie par le législateur, puis appliquée par les tribunaux; mais ce n’est pas une raison suffisante pour dire que le texte est inapplicable, bien au contraire. Lorsque le Conseil fédéral et les Chambres  élaborent les règles d’exécution, ils doivent évidemment tenir compte, suivant les méthodes habituelles d’interprétation de la Constitution, de la volonté historique des auteurs du texte, c’est-à-dire en l’occurrence des initiateurs. Il est donc normal et même indispensable que ces derniers soient invités à préciser le sens qu’ils attribuent à leur texte; leurs intentions ne sont évidemment pas déterminantes, mais leur opinion, telle qu’elle s’est exprimée notamment avant le scrutin et a pu influencer les électeurs, doit être prise en compte.

En conclusion, malgré les difficultés qu’elle engendre, l’initiative populaire demeure le pilier principal de la démocratie semi-directe, telle que nous la concevons en Suisse. Elle est l’arme nécessaire à la protection des minorités et l’instrument qui permet à des groupes parfois isolés de s’exprimer et de défendre leur point de vue. A ce titre, elle apparaît aussi comme un élément crucial de la liberté, que le juge n’est pas toujours à même de préserver. Elle place sur le terrain politique des problèmes que les autorités élues éludent et contribue à renforcer le débat démocratique. Il est vrai qu’elle complique la tâche des organes représentatifs et qu’elle n’est pas toujours facile à concrétiser. Quoiqu’il en soit, la loi d’exécution est subordonnée au référendum facultatif, qui garantit un contrôle populaire du respect de l’initiative. Sur ce dernier point, l’idée récemment émise de soumettre à un referendum législatif obligatoire les règles d’exécution de l’initiative paraît intéressante, mais peu judicieuse, pour une raison simple: elle reviendrait à créer une nouvelle catégorie de loi, dont le rang s’intercalerait entre celui de la Constitution et celui de la loi ordinaire, suivant notre système de hiérarchie des normes; or on ne voit pas pourquoi les lois qui mettent en œuvre une initiative populaire devraient prendre rang au dessus des lois fondées sur les autres dispositions de la Constitution fédérale. En définitive, les critiques qui s’adressent au système ou les propositions de réforme ne paraissent pas plus fondées les unes que les autres. Depuis la reconnaissance du droit d’initiative en 1891, une foule de projets on été présentés. Ils ont pour point commun d’offrir plus d’inconvénients  que d’avantages.