Immigration de masse,
une solution pour aller de l’avant

Voter un nouvel article constitutionnel de mise en œuvre prévoyant notamment une clause de sauvegarde permanente apparaît comme une solution à la fois réaliste et respectueuse de nos institutions.

Voici maintenant plus de quinze mois que le peuple et les cantons ont accepté l’initiative de l’UDC contre l’immigration de masse, inscrivant dans la Constitution fédérale (Cst.) un article 121a. Le souverain concrétisait ainsi sa volonté de reprendre en main les flux migratoires, en fixant des plafonds et des contingents annuels limitant les autorisations de séjour ainsi qu’en appliquant le principe de la préférence indigène. Ce vote du 9 février 2014 a plongé dans un abîme d’interrogations les milieux politiques, économiques et diplomatiques, tant les défis à relever pour procéder à la mise en œuvre du texte sont grands et les questions à résoudre difficiles. En effet, il s’agit tout à la fois de respecter la volonté populaire et donc d’instaurer plafonds et contingents, et de faire en sorte que les conséquences potentiellement hautement dommageables pour les entreprises soient limitées au maximum, notamment sur le plan des complications administratives. De plus, élément central, les solutions qui seront dégagées devront être acceptables – et acceptées – par l’Union européenne (UE). Ce dernier élément implique la renégociation (à tout le moins partielle) de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), puisque ce dernier, dans sa forme actuelle, se révèle incompatible avec un système de contingents. Et l’on sait l’importance qu’il y a, pour notre pays, à sauvegarder la voie bilatérale et les accords qui la concrétisent.

Le Conseil fédéral a mis en consultation, à mi-février dernier, un projet de mise en œuvre de l’article 121a Cst., sous forme d’une modification de la loi fédérale sur les étrangers. Le délai pour se prononcer court jusqu’à fin mai 2015 et l’on peut d’ores et déjà être assuré que les propositions ne manqueront pas pour perfectionner l’approche gouvernementale. On peut d’ailleurs relever que, sans attendre que le Conseil fédéral présente son projet, de nombreuses solutions ont d’ores et déjà été évoquées, qui, à l’examen, se révèlent plus ou moins praticables (voir l’encadré en page 5).

Une clause de sauvegarde permanente

Sur le plan européen, les négociations proprement dites avec l’UE n’ont pas encore formellement débuté, mais le dialogue n’est pas rompu pour autant. On ne se formalisera donc pas outre mesure de la position intransigeante affichée par les autorités européennes, parfaitement explicable à ce stade et de surcroît logique, alors que la question des flux migratoires internes à notre grand voisin suscite aussi le débat. Mais, en amont de ces négociations, il est nécessaire qu’un consensus émerge en Suisse même, que celui-ci soit démocratiquement accepté, donc susceptible de réunir une majorité, et qu’il puisse être compris par nos voisins européens. Dans ce cadre, une solution se dégage, qui trouve son origine dans celle esquissée par plusieurs organisations économiques en janvier dernier, notamment economiesuisse et l’Union patronale. Elle consiste tout d’abord en l’introduction d’une «clause de sauvegarde permanente» fixant un plafond global d’immigration. Et, pour que la légitimité du système et le respect des institutions soient garantis, cette clause de sauvegarde devrait être introduite dans la Constitution, sous forme d’un article de mise en œuvre (121b) qui serait soumis au vote populaire, par exemple sous forme de contre-projet direct à l’initiative «Sortons de l’impasse! Renonçons à rétablir des contingents d’immigration», connue sous l’abréviation RASA.

Sur le principe, le mécanisme pourrait être le suivant (voir une formulation du nouvel article 121b dans l’encadré de la page 4): un plafond d’immigration nette serait fixé chaque année par le Conseil fédéral, avec la participation des cantons. Tant que le plafond n’est pas atteint, la libre circulation des personnes continuerait de s’appliquer pour les ressortissants des Etats de l’UE/AELE, sur la base d’un simple système d’autorisations de séjour, comme c’est le cas actuellement. Ce n’est qu’une fois le plafond atteint – ou sur le point d’être atteint – qu’un système de contingents serait appliqué pour le reste de l’année. Les ressortissants de pays tiers ne verraient pas leur situation changer et les actuels contingents seraient maintenus. Au surplus, les cantons devraient retrouver une pleine compétence pour gérer le travail frontalier. De nombreux détails – pas forcément aisés à résoudre – devront être réglés au niveau de la loi.

Des avantages multiples, sur le plan
interne…

Cette solution présente plusieurs avantages, au premier rang desquels la prise en considération de la volonté populaire, exprimée dans les urnes le
9 février 2014, de reprendre la maîtrise de l’immigration: le plafond annuel – que l’on peut imaginer la première année à 90% de l’immigration de l’année précédente, avant prise en considération du cycle conjoncturel – permettra de mettre en place les garde-fous nécessaires. Ensuite, une telle mise en œuvre se révèle favorable à l’économie et aux entreprises, car elle limite au maximum les complications administratives liées au contingentement, celles-ci n’apparaissant qu’au moment où la clause de sauvegarde est activée. En outre, l’existence d’un plafond annuel est de nature à inciter les entreprises à se tourner de manière accrue vers les gisements de main-d’œuvre encore peu mis en valeur, notamment sous l’angle du travail féminin ou de celui des seniors. La reprise en main de la gestion des frontaliers par les cantons doit permettre de tenir compte au mieux des sensibilités locales, et l’on sait que celles-ci diffèrent notablement selon que l’on est au Tessin, en Suisse orientale ou dans le canton de Vaud.

Plus généralement, le fait de soumettre au vote populaire un article de mise en œuvre permet d’agir dans le respect des institutions, sans solliciter outre mesure le texte de l’article 121a (notamment sur la marge de manœuvre octroyée pour tenir compte des intérêts globaux de l’économie). En outre, ce vote, de nature à éviter une nouvelle initiative de mise en œuvre émanant de l’UDC, permet de préciser quelques contours de la mise en application et donne satisfaction aux nombreuses voix qui appellent de leurs vœux un nouveau scrutin. Il est d’ailleurs quasiment acquis que nouveau vote il y aura, sans que pour l’heure le contenu du scrutin puisse être déterminé.

… et face à l’Union européenne

Sur le plan des négociations à venir avec notre voisin, cette solution semble également favorable. En effet, outre la légitimité et la crédibilité octroyées par un éventuel scrutin populaire, le nouveau texte consacre dans la Constitution fédérale les relations spécifiques avec l’Union européenne, notamment l’ALCP, ce qui ne saurait être considéré comme négligeable. De surcroît, la notion de «clause de sauvegarde» n’est pas inconnue de nos voisins européens (voir l’encadré ci-contre), puisque le système a été ou est pratiqué au sein de l’Union européenne. On sait que le gouvernement anglais de M. Cameron réclame désormais un mécanisme de reprise de contrôle de l’immigration, qui pourrait en définitive n’être pas très éloigné de celui que nous appelons de nos vœux.

Les étapes subséquentes

Force est de constater que le temps est désormais compté et que, vu le délai de trois ans prévu pour la mise en œuvre de l’article 121a – et son corollaire la renégociation obligatoire des traités internationaux contraires – , tout doit être mis en œuvre pour dégager rapidement des solutions aptes à rassembler un consensus le plus large possible. La proximité des élections fédérales, prévues en octobre prochain, n’aide hélas pas à accélérer le processus, ce qui rend d’autant plus nécessaire la constitution d’un front patronal. En ce sens, la solution que nous proposons semble être de nature à permettre aux grandes organisations faîtières de s’accorder. Elles pourraient être rejointes par les
représentants du monde politique, et l’on a accueilli avec grande satisfaction le soutien explicite de M. Philippe Leuba, chef du Département vaudois de l’économie et du sport. Les entreprises de ce pays ont besoin de retrouver une certaine prévisibilité. Un nouvel article constitutionnel prévoyant une clause de sauvegarde permanente représente une proposition à la fois concrète et réaliste pour progresser dans cette direction.

La proposition: introduire un art. 121b Cst. –
mise en œuvre de l’art. 121a Cst.

¹  La Confédération fixe chaque année, avec la participation des cantons, un plafond d’immigration nette, constitué de plafonds et de contingents annuels pour les étrangers séjournant en Suisse. Ce contingent global est divisé en deux cercles: Etats UE/AELE et Etats tiers. Les cantons sont compétents pour déterminer les contingents cantonaux de frontaliers.

² S’agissant de l’immigration provenant de l’UE/AELE, la mise en œuvre de l’art. 121a Cst. se fait en tenant compte de l’accord sur la libre circulation des personnes et de la clause de sauvegarde permanente.

³ Tant que le seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde n’est pas atteint, les autorisations pour le séjour des ressortissants UE/AELE sont délivrées selon les règles en vigueur dans l’accord sur la libre circulation des personnes.

⁴ Lorsque ce seuil est dépassé, la libre circulation des personnes est provisoirement suspendue et le nombre d’autorisations délivrées limitées au plafond annuel global.

⁵ Lorsque l’immigration repasse au-dessous de la limite fixée, les mesures sont levées et le principe de la libre circulation de l’UE/AELE s’applique à nouveau selon les règles en vigueur.

⁶              La loi règle les modalités.

Les autres options évoquées pour sortir de l’impasse

On a vu aussi fleurir, avant la publication du projet fédéral, des propositions diverses et variées. Sans prétendre à l’exhaustivité, en voici quelques-unes.

• La proposition d’un nouveau vote qui abrogerait l’art. 121 a Cst. — c’est plus particulièrement ce que demande l’initiative populaire «Sortons de l’impasse! Renonçons à rétablir des contingents d’immigration», dite «RASA». Cette initative n’est pas praticable, notamment parce que rien ne nous dit que le peuple infirmera son premier vote… et le souverain peut se montrer chatouilleux lorsqu’on le sollicite à brève échéance sur un même objet.
• La solution du conseiller d’Etat genevois Pierre Maudet de voter sur l’extension de la libre circulation des personnes à la Croatie puis, une fois le vote gagné, d’effacer l’art. 121a Cst., doit être rejetée pour les mêmes motifs que ceux évoqués contre l’initiative RASA.
• Taxer l’immigration — comme le suggère le professeur Reiner Eichenberger — ou inscrire les relations bilatérales avec l’UE dans la Constitution fédérale (initiative parlementaire PDC-PEV) — ne permettrait pas non plus de sortir de l’impasse, ni de respecter la volonté populaire exprimée le 9 février 2014.
• La proposition du Nomes d’introduire un nouvel article constitutionnel prévoyant que l’art. 121a Cst. ne s’applique pas à l’UE/AELE ne respecterait pas non plus la volonté exprimée par le peuple, le 9 février 2014, de reprendre le contrôle de l’immigration, y compris vis-à-vis des travailleurs européens.
• Enfin, l’idée de Beat Kappeler d’obtenir le même résultat en prévoyant un tel article par voie d’ordonnance reviendrait là aussi à contourner tant l’avis populaire, qui plus est sans nouveau vote, que notre système institutionnel.

Les clauses de sauvegarde dans l’Union européenne et dans l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP)

Au sein de l’Union européenne (UE), des clauses de sauvegarde — d’ailleurs habituelles dans les accords internationaux — ont toujours figuré dans les traités d’adhésion. Elles permettent à un Etat membre de l’UE-25 de demander l’autorisation d’imposer de nouvelles restrictions si son marché de l’emploi est menacé ou connaît des problèmes graves. Il incombe à la Commission européenne de déterminer le type et la durée des restrictions pouvant être imposées. Ces clauses ont été invoquées et appliquées une seule fois, en 2011, à la suite d’une demande formulée par les autorités espagnoles. La Commission européenne a ainsi autorisé l’Espagne à restreindre l’accès des travailleurs roumains à son marché du travail jusqu’au 31 décembre 2012, du fait de graves perturbations dans ce domaine.

Dans les pré-discussions sur l’adhésion de la Turquie à l’UE, il est également question, pour la première fois, d’une clause de sauvegarde permanente dans le domaine de la libre circulation des personnes.

Un autre exemple existe dans l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) de 1994 qui regroupe les Etats membres de l’UE et les trois pays de l’EEE (Liechtenstein, Norvège et Islande) au sein du marché unique. Des mesures de sauvegarde sont ainsi expressément prévues «en cas de difficultés sérieuses d’ordre économique, sociétal ou environnemental (…) susceptibles de persister» (art. 112 à 114 de l’Accord EEE). Dans ses relations avec l’UE, le Liechtenstein a aussi obtenu une dérogation spéciale quasi permanente, qui lui permet de maintenir des contingents d’immigration, avec la bénédiction de Bruxelles.

Enfin, des clauses de sauvegarde transitoires figuraient dans l’accord sur la libre circulation des personnes et les différents protocoles d’extension de l’ALCP, d’abord aux dix Etats de l’Est de l’Europe, puis à la Roumanie et à la Bulgarie ainsi qu’à la Croatie (l’extension à ce pays étant actuellement en suspens suite au vote du 9 février). Ces clauses offraient la possibilité de réintroduire des contingents jusqu’au 31 mai 2014 au plus tard si le nombre d’autorisations de séjour ou d’autorisations de courte durée délivrées à des travailleurs provenant des Etats de l’UE dépassait d’au moins 10% la moyenne annuelle des autorisations émises au cours des trois années précédentes. A deux reprises, en 2012 et 2013, la Suisse a activé ces clauses de sauvegarde à l’égard d’abord des UE-8, puis des UE-25. Par ailleurs, l’ALCP contient une clause de sauvegarde consensuelle (l’art. 14 al. 2 ALCP) réservant la possibilité de prendre des mesures en cas de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social — mesures qui devraient toutefois être limitées dans le temps et respecter le principe de la proportionnalité.

Source et auteurs : "Patrons", Publication du Centre patronal vaudois, Mai 2015, No 5;  Sandrine Hanhardt Redondo et Jean-Hugues Busslinger